教育公平：美國路徑與中國觀照

曹賽先

教育公平：美國路徑與中國觀照

曹賽先

教育均衡的實現是以教育公平思想和教育平等原則為基礎的。美國是一個教育大國，也是教育強國，其在確保教育公平、實現教育均衡的過程中積累了很多經驗，形成了自己獨特的路徑。

一、美國教育公平的實現路徑

美國是一個多元化、多民族、多種族的國家，多元化是這個國家最顯著的特點，反映在教育上，也是多元的。政府、政黨、民眾都共同接受和遵循著教育公平的理念，珍視教育的多樣性和人們選擇教育的自由，使美國的教育公平得到了很好的實現與保障。

（一）理性的危機意識

教育公平應該是一個長期追求的目標，社會在不斷地發展和變化，因此教育公平是動態的、相對的。1981年8月，美國聯邦教育部長貝爾倡議組建了國家教育優異委員會（The National Commission On Excellence in Education），對當時美國教育的質量展開了為期18個月的全面調查，隨后還進行了一系列的比較與分析。調查發現，美國教育質量已經嚴重下降，教育公平也受到威脅。鑒于此，該委員會于1983年4月向聯邦政府提交了一份題為《國家處在危機之中：教育改革勢在必行》的報告，敦促聯邦政府從宏觀目標上重新分析和審視教育，以提升全國的教育水平，促進全國教育公平和教育機會均等的進一步實現。1991年4月，“教育總統”老布什提出了振興美國教育的新方案，發布了《美國2000：教育戰略》。這個戰略設定了美國邁向二十一世紀的具體教育目標，其中大部分都是為確保教育公平提出的。比如，要求所有適齡兒童上學之時都做好學習的準備，強調中學生畢業率要達到百分之九十以上，要求每所學校都要實現無毒品、無暴力，提供有利于學生學習的環境等。

由此可見美國政府在確保教育公平上的危機意識，他們并沒有回避或隱藏一些令人擔憂的現象，而是從國家的高度理性分析、積極應對、努力化解。

（二）完善的法律保障

美國有著比較健全的教育法律體系，如《國防教育法》、《中小學教育法》、《天才教育法》、《成人教育法》等等，并且嚴格執行法律的相關規定。這些法律在表面上看來是以提高教育質量為終極追求，實際并不是簡單地強調教育質量，他們對教育質量的關注是以教育普及和教育公平為前提的。比如，《美國2000：教育戰略》及2001年出臺的重大舉措《不讓一個孩子掉隊》，都將教育質量置于非常重要的位置，其中“擇校”政策、“特許學校”改革等一系列措施則更多地是為了促進教育公平和教育普及。

《不讓一個孩子掉隊》是目前美國教育部門所恪守的不二法則，它的宗旨就是提高學生學習成績，縮小或消滅弱勢群體（比如貧困學生）和非弱勢群體學生間的學業成績差距，從而全方位地提高教育質量，實現更高層面和更具內涵的教育公平。

美國政府的立法實踐表明，離開了教育公平就無從談論教育質量，而教育公平的實現需要各方面的促進和推動，如普及教育、掃除文盲、促進學校之間平衡發展等。

（三）并行不悖的政府參與和學區管理

美國教育實行的是分權制的管理體系，教育管理是一個相對獨立和自主的領域，分聯邦、州、學區三級。雖然各州都根據自己的實際情況享有教育立法權和教育大政方針的決定權，但教育管理的重心，卻一直在學區（School District）層面，各個州根據地理位置劃分為許多個學區，學區獨立于地方政府，直接接受州政府的領導。學區不僅是指學生上學的區域單位，也指一級教育行政單位，是州的最基層的教育行政單位。作為一級教育行政機構，學區有較大的自主權，全權負責區域內教育事務的管理，擬定學校預算，決定課程設置，聘請教職員等。同時，學區還有財政獨立性，有權征稅，主要是征收學區內居民的財產稅，為學校籌集教育經費。

美國教育部不對學區下達指令，有關學區教育的所有事務都由學區教育委員會決定，如主要政策的制定和人事任免等。聯邦、州教育部都無權干涉學區事務，當然委員會的決定必須遵守聯邦和州的法律與法規。教育委員會對學區的選民負責，因而工作的透明度非常高，效率也比較高，可以及時反映選民的需求和教育的變化。

學區的管理模式簡化了教育中的問責機制，能否得到民眾的支持、能否滿足民眾對教育的多樣化需求、能否保證受教育者的權利成了直接評價和衡量學區業績的硬指標；學區相對獨立于地方政府，使得學區能夠從更高的視野來管理教育，思索教育的發展，不同學區之間能夠更好地學習和借鑒，達到不同地區教育的共同發展。

（四）最大限度的財力保障

教育的發展離不開經費的保障，美國的公立中小學是完全免費的，家庭貧困的孩子甚至連吃飯也不用家長負擔。學校的經費來源主要有二：一是政府撥款，二是學校根據國家有關規定自行等集的部分資金。政府對教育的撥款主要依賴各項稅收，如個人所得稅、財產稅、銷售稅等。政府根據有關法律和規定把這些稅收的一部分用于教育，使教育經費能有比較穩定的來源，而且會隨著各項收入的增長而按一定比例增長。

另外，在美國還有一個特殊的情況，那就是發行彩票所籌集的款項中，一半左右返于彩民，另外除了一些運作經費及員工工資，有34%用于各級各類教育，這使得彩票發行的公益性更加明顯，也使教育經費的保障多了一個非常強大的支撐。

美國教育還能獲得各種社會力量的支持，如個人、團體、基金會、非政府組織等的捐贈，這也是教育經費不可或缺的組成部分。

（五）對弱勢群體的全方位關注

在美國，保障教育公平的另一個強有力的措施就是對弱勢群體的全方位關注，事實上也是賦予受教育者在教育選擇權力上的公平。通常為了就讀的方便，孩子們大多選擇在家所在學區就近入學。當然也有擇校的情況，學區的策略是“讓學困生優先選擇”，也就是讓學業成績差的學生先選，這樣，他們才能獲得更多的提高，學校之間的辦學水平才能不斷進步，如果讓學業成績優秀的學生先選，好的學校永遠會吸收最好的生源，而差的學校則會越來越差，教育的均衡發展就不可能實現。這種“學困生先擇校”的策略不僅更好地促進了教育公平，同時也激勵著學校去提高自己的辦學水平。

另一方面，美國的教育是一種全面覆蓋式的教育，殘障的孩子也能接受適合他們身心條件的生存教育。而且，在許多方面，殘障和弱勢的孩子得到了更多的關注，例如，在保障殘障學生的入學機會方面，政府就有很多政策，老師對他們的看護更周到、更細致，校車會全程護送他們回家。

（六）教育公平環境的營造

在美國，辦教育并不只是學區、學校或者教育者的責任，整個社會就是一個極大的教育場。首先，學校和教育管理部門是向公眾開放的，公眾隨時可以前來了解和咨詢相關的情況。另一方面，許多機構都具有教育功能，而且他們也責無旁貸地為學校、學生提供服務。比如，學生可以去政府部門參觀考察，了解政府的運作與管理；學生可以去博物館、科技館或者公園免費參觀；學生還可以深入社區做義工或者參加社區的相關活動，更好地融入社會生活之中。

這種坦誠而開放的機制不僅促進了教育機會均等和教育公平，也讓美國教育更加多元、開放、靈活，使美國教育既能滿足不同人群、不同層次的人們的需要，確保教育公平和機會均等，又能滿足并充分發揮不同受教育對象的個性特點，使教育充滿活力和生機。

二、當下中國的教育公平追求

當前，我國旗幟鮮明地提出教育公平是社會公平的基石，把教育均衡發展和教育公平提到了前所未有的高度。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》明確提出“把促進公平作為國家基本教育政策”，并且對教育公平做了全方位的闡述，指出：“教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。”美國的教育公平，中國可以學習和借鑒。

（一）理性定義教育公平

教育公平是人類的一種教育理想，是社會公平在教育領域內的反映。從教育發展規律來看，社會生產力發展水平越高、教育規模越大、教育資源越豐富，教育公平實現的保障就越大。中國教育的公平發展面臨很多挑戰，如社會、經濟發展不平衡造成了教育的地區差別；城市和農村的發展差異造成了教育的城鄉差別；貧富差距和文化背景不同造成了教育的階層差別；歷史和文化傳統造成了教育的性別差別；漢族和少數民族之間還存在教育的民族差別。

教育均衡與教育公平密切相關。從個體來看，教育均衡主要是指受教育者的權利和機會的均等，指學生能否在德智體美勞等方面均衡發展、全面發展；從學校來看，教育均衡是指區域間、城鄉間、學校間以及各類教育間教育資源配置是否均衡；從社會范圍來看，教育均衡則是指教育所培養的勞動力在總量和結構上是否能與經濟、社會的發展需求保持相對的均衡。

因此，教育公平也不能被理解得過分極端和僵化，不能簡單地把教育公平當做平均主義，不能因為強調教育公平而降低教育質量；也不能因為強調教育公平而把所有的學校辦成一個模式，把受教育者培養成千人一面，使他們失去學習的樂趣和創新的動力。同時，也不能將教育公平理解成一個靜止的概念，因為教育公平也是相對的、動態的、漸進的，不能強求教育公平在所有地方同時實現。

（二）從薄弱環節實現突破

雖然我們一直在呼吁要加大教育投入，爭取更有力的財政支持，為實現高水平的教育公平提供物質基礎。但是，在教育投入相對有限的前提下，最好的突破口是從教育公平的角度提高資源的使用效益，優先解決薄弱環節上的問題，合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。從宏觀層面上確立合理的教育發展目標和教育發展重點，把有限的資源有輕重緩急地、有針對性地進行投放，以確保重點的發展。比如，按照統籌城鄉的要求，加大對農村教育特別是邊遠落后地區教育的投入，增加對經濟相對落后地區、教育教學條件相對落后學校的投入；對家庭經濟困難的學生給予更多的關愛，對他們進行減免和補助；對師資力量薄弱的地區和學校輸入更多的優秀教師，或者加大對已有教師的培訓力度。

另一方面，在教育管理上，我們也可以學習和借鑒美國的做法，將教育管理的責任重心下移，擴大學校的辦學自主權，減少行政部門對教育教學活動和學校管理的直接干預和控制，最大限度地激活每一所學校的辦學特色，提高教育資源利用率。

（三）用制度設計促進教育公平

“制度是一個社會的游戲規則”，好的制度能使人們的行為有序、使事物的發展具有規律性和可預知性。美國的經驗表明，完善的法律體系和對制度進行持之以恒的堅守和履行是實現教育公平的重要途徑。因此，尊重教育的公益性質，通過法律和制度設計來促成教育公平才是真正“既治標又治本”的方法。目前，我國的教育改革與發展進入了一個新時期，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》圍繞教育改革發展戰略目標，著眼于促進教育公平，提高教育質量，增強可持續發展能力，以加強關鍵領域和薄弱環節為重點，完善機制，組織實施了一批重大項目。相信這些重大項目的實施將為教育公平的實現提供更好的制度保障。

（作者：深圳市教育局副局長）