深圳城市化歷程中的社區變遷

張則武

深圳城市化歷程中的社區變遷

張則武

深圳的發展歷程，也是深圳農村城市化的過程。在農村城市化過程中，作為基礎單元的社區，也從農村社區變化成為城市社區。研究城市化過程中的社區變遷，對規劃城市社區發展、制定社區政策和探索謀劃社區治理新路，都具有一定的現實意義。本文擬從深圳農村社區組織形式、治理制度和經濟形式發展變化的角度，回顧和總結深圳30年的歷程。

一、深圳兩次城市化對社區治理結構的影響

本文研究社區治理結構變遷，主要是指社區組織形式及其治理制度（模式）的發展變化過程。社區組織有很多，如社區黨組織、居委會、社區工作站、社區工青婦組織及其他社會團體、協會組織，但最主要的是指其在社區治理中起主導地位的政權組織。而且這種治理結構，又是與當前我國的政治制度分不開的。如公社化時期的生產隊、分田到戶后的村委會，都是當時政策的產物。

為推動城市化的進程，深圳經歷了兩次大規模的農村城市化。1992年7月，深圳開始實施第一次農村城市化，特區內68個行政村、173個自然村和沙河華僑農場改建為100個居委會、66家城市集體股份公司和12家企業公司，4.6萬多農民一次性轉為城市居民。2003年10月，深圳市開始第二次農村城市化，至2004年底，寶安、龍崗兩區18個鎮218個自然村的27萬村民全部轉為城市居民。深圳從此沒有農村，沒有農民。

從形式上來說，深圳從農村向城市轉化的標志主要體現在兩個方面：一是社區基層政權組織形式的轉變，即村民委員會改為居民委員會；二是戶籍結構的轉變，即農民轉為城市居民。這種由政府主導的兩次大規模的農村城市化，使農村社區脫胎為城市社區，這符合生產力的發展要求，符合城市發展的規律。城市的發展已經使這些農村不可能再從事農業生產，土地也已經失去了耕種的可能，如果不從制度上解決其社區組織性質問題，那么，這種存在于都市的村莊只能是空有其農村之名而無農村之實。我國城鄉二元體制的許多政策（如土地規劃、征收和使用、惠農政策、農業統計等許多法律和政策問題）也將在此遇到更多的尷尬。原村民也早已脫離了農業生產，由于現行政策的限制，農民在無田可耕的情況下，仍是沒有就業失業保障的，全部轉為居民后，就能與城市其他居民一樣納入社會保障。當然，更有利的是農村土地一次性轉為國有后，政府可以為城市的發展進行全面規劃。

二、深圳社區治理結構變化歷程

象全國其他農村一樣，深圳在改革開放前，也先后經歷了土地改革、互助組、合作社、人民公社等幾個階段。從社區治理結構來看，深圳社區共經歷過生產（大）隊、鄉、村委會、居委會、社區居委會和社區工作站幾個模式。城市化前主要是以公社化時期的生產隊和村委會形式，城市化后主要是居委會和工作站形式。

（一）公社化時期政社合一體制

深圳（原寶安縣）于1958年10月實現人民公社化，全縣設6個人民公社，41個生產管理區。幾經變化，至1961年7月，全縣設5個區公所、22個公社、419個生產大隊、2847個生產隊、7個農（林）場。1963年1月，又撤銷區公所，公社調整為17個，大隊165個。深圳公社化時期一直延續到1984年初。

農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村的基層單位，又是社會主義政權在農村的基層單位。一方面，作為生產單位，社隊共同體是社員的基本工作場所，是社員獲取物質生活資料的來源。另一方面，作為政治單位，社員參與民主管理，參與公社的政治生活。①在公社體制里，縣一級（區公所）下面設立人民公社，公社之下設立生產大隊，大隊下設生產隊，隊下設生產小組。村民則被稱為社員。由于當時戶籍和口糧制度的限制，社員被束縛在社隊的土地上，不可能有選擇其他生活的自由，這也意味著社員是沒有退出權利的。為了生存，不少村民逃到香港謀生。深圳（寶安）曾出現過3次逃港高潮：第一次在1957年前后，外逃5000多人；第二次在1961年，外逃1.9萬人；第三次在1979年，外逃3萬人。而當時寶安縣勞動力僅為11萬人，外逃人員占勞動力比例近半。

（二）公社后時期鄉政村治體制

1983年前后，中國農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，即分田到戶，土地仍屬農村集體所有，但經營權屬于農民，有人稱之為公社后體制時期。深圳于1983年7月起撤銷人民公社，設立區公所（縣政府派出機關）。生產大隊改為鄉，設鄉政府，生產隊改為村民委員會。至1984年2月，原寶安縣劃分為16個區公所、136個鄉、6個鎮和1個畜牧場。1986年10月又撤銷區公所，設立鎮，為建制鎮，設立鎮一級人民政府。鄉改稱為行政村，政權名稱為村民委員會，原村民委員會又改稱為自然村，政權名稱為村民小組。幾經調整，1987至1991年，全縣行政村從165個發展到191個（全市249個行政村）。

公社后體制在經濟上對公社體制的經濟權作了否定，在政治上則實行“鄉政村治”的體制，即在鄉鎮層面去除了人民公社“社”的一面，保留了“政”的一面。②在農村社區層面則將生產大隊變成村委會（行政村），將生產隊變成了村民小組（自然村）。村委會是村民的自治組織，不再是政權機關的組成部分。公社體制解體最重要的社會、政治、經濟意義，就是農村經濟體制、政權組織（治理模式）和職業分化。

從公社化時期的生產隊到村民自治的村委會，農村社區的治理也從社員共同生產的社會主義大家庭，發展為村民依法自治的組織。從過去服從上級（人民公社）的行政命令轉變為農村基層村民自治，這無疑是一個巨大的跨越。但事實上這時的村委會仍然政企不分，既要進行社會管理（主要是對村民的管理），又要進行農村集體經濟和財產的管理。1982年《憲法》和1987年《村民委員會組織法》對村委會的性質和職能都規定為基層群眾性自治組織，依法管理本村的土地和其他財產。需要說明的是深圳在90年代初并未象廣東其他農村地區一樣經歷過管理區的模式，即按照《廣東省農村管理區辦事處暫行規定》在農村設置管理區辦事處。

隨著深圳城市化的推進和經濟的快速發展，深圳農村憑借地理位置和土地資源的優勢也得到了翻天覆地的變化，農村已經不再是傳統意義上的農業生產和農業商品化經濟，各村紛紛以自營、“三來一補”、“三資”、內聯的形式，辦起了村實體經濟。至1991年，全市村辦企業達2529家，其中特區內226家。深圳最早引進的企業主要是“三來一補”企業，在起步階段（1979-1982年），引進的行業主要是膠花、塑料、服裝，生產規模很小，而且大都是利用各村的祠堂、倉庫、食堂、原大隊部作廠房。“三來一補”企業在深圳農村迅速發展，并成為深圳農村經濟的重要支柱。1982年后，一些“三來一補”企業逐步轉型為三資企業。1990年底，全市共有三資企業3269家，“三來一補”企業6400家。

農村經濟收入的巨大變化，使原來由村委會經營和管理農村集體經濟的格局已經遠遠不能適應時代的發展。為發展農村經濟，各村相應地成立了經濟發展公司或其他企業形式，作為村委會管理集體經濟的職能機構，負責建設、經營和管理村集體經濟。一些村也出現了合股籌資辦企業形式，這就是后來農村股份合作公司的雛形。

（三）村委會時期“三駕馬車”格局

村委會成立經濟發展公司管理集體經濟的形式也存在許多難以解決的問題，如產權不清、主體不明、流轉不暢，企業沒有自主經營權，沒有法人資格等問題。在利潤分配上，村民還是以社員的身份進行分配，這與村民的勞動沒有了聯系，按勞分配體制成了形式。同時，這也難以解決各村不斷遷入的空掛到本村落戶的外來農業戶籍人口的問題，以及日益突現的外來郎和外嫁女的福利分配問題。1998年《村民委員會組織法》修訂后，“空掛戶”是否有選舉權也成為爭議的話題。經濟發展公司經理在村黨支部書記和村委會主任之間處于什么樣的位置也難以解決。由于《村民委員會組織法》賦予村委會經營和管理村集體財產的職能，村委會是村集體經濟的產權代表，因村委會主任是村民選舉產生的，其作為村委會的合法代表，是否當然地成為村集體經濟的產權代表人？一些地方出現了村黨支部、村委會班子不和、爭權奪利的現象。如何解決社員與股份、經營管理與所有權和分配體制問題就成為當務之急。

為探索農村集體經濟管理模式，1987年，深圳市率先在特區內開展了村級集體經濟組織股份合作制改革。在農村城市化進程中，各村形成了多種多樣的改制形式和方法。深圳市在組建社區股份合作公司時，鑒于原村集體經濟包含村委興辦的經濟發展公司和村民小組興辦的經濟合作社的實際，在股份合作公司的設立方式上主要采用如下形式：③

一是以村和村民小組的集體資產評估后的凈資產作價入股統一組建一個有限責任公司。二是以村和各村民小組各自成立股份合作公司。三是以村和各村民小組分別成立公司。各村民小組分別成立股份合作公司，村屬經濟發展公司改造為多股東的有限責任公司。

農村股份合作公司的成立，在一定程度上明晰了企業的產權，規范了企業運作，制定了公司章程，成立了董事會、監事會和集體資產管理委員會，明確了按股分配問題。至此，深圳農村出現了黨支部、村委會、股份合作公司“三駕馬車”的格局。

（四）村改居時期社區角色的轉變

深圳市在1992年實施第一次農村城市化時，將特區內村委會建制改為居委會建制，原農村集體經濟改為社區股份合作公司。2004年又將寶安、龍崗兩區所有村委會改制成居委會。村委會漸漸退出了歷史舞臺，取而代之的城市社區居委會就成了社區居民自治政權組織。

早期的居委會全稱中并沒有“社區”兩字，居委會實際上成了鎮政府（街道辦）的下屬機構，居委會主任也由鎮（街道）任命，享受科級干部待遇，有鎮建制下的居委會主任一般還會被選為鎮人大代表，居委會的主要工作也是協助鎮政府開展計劃生育、治安、調解等工作。2000年上半年開始，深圳首先在福田區皇崗、梅林一村兩個社區開展“居委會”改為“社區居委會”試點(簡稱為“居改社”)。此后，南山、羅湖等區也相繼實行“居改社”。2002年深圳市“居改社”全面鋪開。在“居委會”前加上“社區”兩個字，就如公司法規范企業名稱一樣，居委會的機構變了、職能變了。“居改社”后，新的社區組織體系由黨組織、社區居民會議和社區居民委員會組成。街道辦事處與社區居委會的關系由以前的領導關系轉變為指導關系。居委會在一定程度上獲得了獨立，但仍然承擔大量政府交辦的行政管理任務。

在“居改社”中，2002年鹽田區探索實行“一會兩站”的社區管理模式，即在社區居委會上成立社區工作站和社區服務站，實行“議行分設”，居委會議事，工作站和服務站執行居委會的決策，將社區工作站從社區居委會中分離出來，使得“議”和“行”兩種職能得到初步的分離。

（五）居站分設時期社區管理職能的調整

由于我國法律將居委會定性為社區居民自治的群眾性組織，依法本不是政府的下屬，不應承擔政府行政管理任務。然而，和全國其他城市一樣，社區組織行政化問題卻越來越嚴重，也引起許多專家學者的熱議。主要表現是：組織設置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定行政化，經費收支行政化，運行方式、考核機制行政化。④為理順社區自治和政府行政管理進社區的關系，深圳市開始試點設立了社區工作站，將原社區黨組織和居委會兩委成員全部過渡為社區工作站專職人員。將居委會和社區工作站分離后，旨在讓居委會回歸其自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治性質。社區工作站作為街道辦在社區的工作平臺，主要協助街道開展行政管理和社區服務工作。后來，羅湖、鹽田等區又先后開始調整社區范圍，并試行“一站多居”體制，即一個社區工作站管轄范圍內設立多個居委會。至2008年，全市完成了“一站多居”體制。全市共設立了630個社區工作站、854個社區居民委員會。

居站分設的體制雖然意在將行政管理工作和社區居民自治分開，但由于社區工作站的主體定位、性質、職能和人員身份問題一直未明確，也引發了許多問題和爭議。爭議的焦點主要有：單位主體性質不明確，職責規定較模糊且不合理，工作站人員身份不明確。此外，還存在救濟方式的問題。在社區工作站的工作侵害了相對人的利益時，相對人申請行政復議或訴訟，以及在追究社區工作站工作人員的法律責任上，都存有爭議。在社區工作站和居委會的關系上，也較為模糊。如政府在社區的行政管理工作雖然已經從居委會中剝離給了社區工作站，然而居委會是否真正回歸到了自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治組織呢？事實上，目前深圳絕大部分的居委會形同虛設，其作用和功能都未發揮出來。社會上也對工作站和居委會缺乏認識，反而許多應該由居委會承擔的職能都由社區工作站包攬。如居委會的人民調解、治安保衛、婦女維權、計生服務等工作，都未真正開展，許多居委會的成員仍由工作站專干兼任。

應該說改革開放以來，作為農村基層政權組織的村委會，其變化是最大的，貢獻也是最大的。一方面，村委會要擔負起管理村民、組織生產、發展經濟、保障村民福利的職責，另一方面，還要擔負起管理社會、投資建設村配套建設的重任。既在城市化中得益又在深化中失地。作為農村經濟組織的社區股份合作公司，在城市和經濟發展的大潮中也不斷完善，在企業法人治理、產權制度、分配制度等方面尋求合適的角色，一方面要在股份、身份之間調和利益分配問題，一方面又要在市場經濟的競爭中尋求發展。然而其終究不是《公司法》上嚴格意義的股份有限公司，有關社區股份公司的問題一直爭議不休（筆者認為農村股份合作公司的性質在法律上屬于合伙企業，而非法人企業）。如果將股份合作公司改制成公司法上的股份公司，其社區集體經濟的性質又將如何體現？或者，在已經消失了農業生產要素和農村組織形式的村改居社區中，其社區集體經濟組織的存在是否還有其政策意義？既然法律上并未區分村改居社區和一般城市社區，其他社區是否也應該有居民集體經濟組織？基層社區的治理，究竟應該側重于加強民主自治，還是強化行政或提升服務功能？這些都是值得我們深入思考和進一步探索的問題。

注釋：

①②謝志巋:《村落向城市社區的轉型：制度、政策與中國城市化進程中城中村問題研究》，中國社會科學出版社，2005年11月第1版，第216頁；第217頁。

③劉達華:《現代社區研究：農村城市化進程中的社區建設與管理》，海天出版社，2006年8月第1版，第141頁。

④向德平：《社區組織行政化：表現、原因及對策分析》，《學海》2006年第3期。

（作者單位：深圳市龍崗區坂田街道楊美社區工作站）