淺析國外職業安全衛生立法及其借鑒意義

劉 亮

（中國礦業大學文法學院，江蘇 徐州 221116）

淺析國外職業安全衛生立法及其借鑒意義

劉 亮

（中國礦業大學文法學院，江蘇 徐州 221116）

職業安全衛生是影響經濟發展和社會穩定的重要因素。在國際社會上，相關發達國家的職業安全衛生立法各有特點和側重點。然而，其在本質上也具有一定的共性。我國目前的職業安全衛生立法尚處于起步期和探索期，在一定程度上尚不健全。因此，結合中國的具體實踐，并借鑒國外職業安全衛生立法的可取之處對中國的職業安全衛生立法予以發展和完善則是一種可取的途徑。

國外；國內；職業安全衛生立法；借鑒意義

國際勞工組織最新估算，全世界每年超過230萬人死于與工作相關的事故和疾病，造成約占全球國內生產總值4%的經濟損失。職業安全衛生（OSH）已經成為影響經濟發展和社會穩定的重要因素。我國現有立法中并沒有“職業安全衛生權”的法律術語。關于職業安全衛生權的含義，國內學者大體上主要有兩種觀點：一種觀點認為職業安全衛生權是雇員享有或應該享有的不受工作場所危險因素和有害因素侵害以及遭受侵害后獲得及時充分救濟，從而使其職業安全和健康獲得保障的權利；而另一種觀點認為職業安全權，是勞動者依法所享有的在勞動的過程中不受職場危險因素侵害的權利。

一、國外職業安全衛生立法簡介及其特點

國外各國的職業安全衛生立法各不相同，鑒于篇幅和研究重點，不可能對各國的職業安全衛生立法均做詳細的介紹。因此，本文主要是對一些主要國家的職業安全衛生立法做一簡單介紹，并總結出其相關特點。

1.美國職業安全衛生立法簡介

就全球范圍而言，在其產生初期，職業安全衛生大多是作為《勞動法》的一部分而沒有獨立的立法規定。隨著社會的不斷發展及實際需要，1970年美國頒布了《職業安全衛生法》，成為世界范圍內第一個頒布專門性職業安全衛生立法的國家。

美國《職業安全衛生法》授權勞工部秘書處制定工作場所安全與衛生標準，這也是美國職業安全衛生體系的特點和基礎。美國的職業安全衛生立法的特征主要體現如下：第一，雇主有責任提供安全和衛生的工作場所，并遵循職業安全衛生標準；第二，雇員有參與權、工作保護權、知情權等；第三，政府的責任為：a、美國職業安全與衛生署(局)（隸屬于勞工秘書處）負責《職業安全衛生法》所有問題，包括衛生標準的制訂與執行。b、美國職業安全與健康復審委員會(Occupational SafetyAan Health ReviewCommission）作為美國政府行政部門的一個獨立機構，其主要職責是對美國職業安全衛生管理局的工作進行檢查、監督。該機構由3人組成，成員由總統任命，經參議院確認后開始履行職責。

2.英國職業安全衛生立法簡介

英國是世界上最早進行職業安全衛生方面立法的國家之一。20世紀70年代初，針對當時英國職業安全衛生立法的混亂狀態，英國政府組成了以羅本斯爵士為主席的工作場所職業安全衛生調查委員會，以對英國當時的職業安全衛生立法進行調查、分析和建議。經過深入地調查分析和研究，1972年該委員會向當局提交了一份報告，即《羅本斯報告》。該報告產生以后對英國的職業安全衛生立法產生了深遠的影響。1974年——1975年英國分三批公布了《英國職業安全衛生法》。該法是當時世界范圍內最全面、最嚴謹的部門法，措施有力、規定詳細，成為不少國家借鑒的藍本。

該法的主要內容涉及以下幾個方面：第一，雇主應在合理可行的范圍內確保雇員在工作中的健康安全和福利；第二，設立職業衛生安全委員會，協調法規涉及的各個方面，并為之提供信息和咨詢服務；第三，法規的監督由兩方面執行，即工作場所的安全代表和權力機關任命的監察員；第四，細化了各方的責任，不僅有政府、雇主和雇員責任，也有個體經營者責任、房屋設施有關人員的責任以及制造商的責任等等。

3.加拿大安大略省職業安全衛生立法簡介

加拿大是一個聯邦制國家，其在聯邦層次上有一個統一的職業安全衛生立法，同時下屬各州、地區也有各自的相關職業安全衛生立法。鑒于前文已經介紹了英美法系的立法內容，而加拿大安大略省在立法模式上采用的是大陸法系模式。因此，這里主要介紹加拿大安大略省的相關立法。加拿大安大略省于1979年制定了《職業安全衛生法》（1990年進行了修訂），該省營業的企業大多數是中小企業。我國目前中小企業比例占90%以上，且它們是勞動安全衛生工作的重點。因此，研究其職業安全衛生立法對我國相關立法有深遠的借鑒意義。

加拿大安大略省的職業安全衛生立法主要有以下特征：第一，明確了企業內部安全責任系統及各類相關人員的責任：雇主責任分為基本責任和“法定”責任，雇主有報告事故及職業病的責任；公司各級領導的責任和企業管理人員的責任；建設項目承包人、業主、供應商和建筑師、工程師、工人的責任；第二，企業聯合安全衛生委員會及安全代表，是由工人代表和管理人員代表組成的咨詢性機構；第三，工人擁有知情權、參與權、拒絕工作權和停止工作權；第四，設立由工廠管理者和勞動者雙方代表共同運作的工廠安全衛生機構；第五，勞動部通過監察員對工廠實行監察以保證法律的實施，并保證工廠內部責任系統的運行。

4.國外職業安全衛生立法的借鑒意義

第一，制定職業安全衛生標準，這是職業安全衛生法的重要組成部分。職業安全衛生管理是一個龐雜繁瑣的體系，其涉及的內容眾多，想以一部《職業安全衛生法》的方式實現一勞永逸是不現實的。隨著社會的發展，職業安全衛生的涉及范圍也在不斷地擴大；同時基于立法的滯后性，一部《職業安全衛生法》不可能將所有內容涵蓋于內。針對各具體行業的具體情況，根據職業安全衛生法的總需求和原則，以職業安全衛生標準的形式予以補充和完善，使職業安全衛生標準成為職業安全衛生立法體系的重要組成部分。

第二，各國立法多側重于制定綜合性的、適用范圍廣泛的國家級職業安全衛生法。上文已經提及職業安全衛生隨著社會的發展，其涵蓋的范圍和內容亦在不斷地變化和擴大。這就要求有一部適用范圍廣泛的立法與其相對應。然而，法律本身的特點決定了其穩定性和滯后性，不能對其做過于頻繁的修改，如果法律頻繁地進行變更，則其權威性和可適用度必將受到質疑和破壞。基于此兩方面的考慮，各國在制定職業安全衛生立法時多傾向于制定一部綜合性、適用范圍廣泛的國家級職業安全衛生法。

第三，健全完善職業安全衛生監察體系和工人參與機制。“徒法不足以自行”，有完善的法律，但更需要輔之以監督監察機構以與統一的全國性職業安全衛生立法相對應。目前各國普遍通過建立中央級別的統一監察機構以對本國職業安全衛生狀況予以監督監察，并且在財政、人事和隸屬關系上充分賦予該機構以獨立自主權，使其能真正發揮監督監察的作用。

同時，工人參與職業安全衛生是各國職業安全衛生立法的主要特征之一，也是全球職業安全衛生發展的一個必然趨勢。只有通過工人的充分參與，使這些與職業安全衛生狀況直接相關的人員參與到職業安全衛生的立法、守法和執法活動中去，才有可能真正改善職業安全衛生狀況。

第四，立法的系統性和逐步完整性。法律是一個體系，是相互聯系的。任何法律都與其他法律存在著特定的聯系，都屬于整個法律體系的一個組成部分。因此，在立法的過程中要充分注重立法的系統性，以使相關的立法之間能相互銜接、相互配套，而不至于呈現出雜亂無章乃至相互矛盾的狀態，進一步達到立法思想和立法理念的統一與協調。當然，社會在發展，情況在變化，立法本身所具有的滯后性要求適時對其修改并完善。縱觀各國職業安全衛生立法，立法的系統性和逐步完整性也是其極其重要的特征，也是值得借鑒之處。

二、國內職業安全衛生立法現狀及不足

目前，國內沒有“職業安全衛生”的法律術語，一般稱之為“勞動保護”或“勞動安全衛生”。現有對其規定主要集中于《職業病防治法》（2001年）和《安全生產法》（2002年），其他規定則散見于各特別法中，如《勞動法》、《礦山安全法》、《消防法》等等。

總結我國現有關于職業安全衛生立法的規定，明顯存在以下不足：

1.現有立法有一定的局限性，對法律的綜合性調節功能考慮不夠

《安全生產法》是由經濟管理部門（當時的國家經濟貿易委員會）起草的，《職業安全衛生法》是由衛生部門組織起草和論證的。限于其職責和當時的認識水平及條件限制，這些法律保護的主要是產權，其主要目的是為了經濟發展。所以，這些法律難免會有過于保護資本利益的烙印。《職業安全衛生公約》所規定的國家政策的目的是：“在合理可行的范圍內，把工作環境中存在的危險因素減少到最小限度”。因此，在保護勞權方面，我國現有立法在立法體制與立法理念上對法律的綜合性調節功能考慮不夠。

2.現有法律法規系統性不夠，適用范圍有待進一步明確

《安全生產法》的適用范圍是在中華人民共和國境內從事生產經營活動的單位的安全生產；《職業病防治法》適用于經濟活動的各個部門和所覆蓋的經濟活動部門中的一切工人。這些與《勞動法》中“在中華人民共和國境內的企業，個體經濟組織（統稱“用人單位”）和與之形成的勞動關系的勞動者。”的規定并不完全吻合。

同時，我國相關現行法律在規范的內容方面，與職業安全衛生的概念范圍相比，都有一定的局限性。如《安全生產法》限于生產經營單位預防生產事故；《職業病防治法》適用于生產經營單位預防生產事故；《消防法》是“為了預防火災和減少火災危害……”等等。總之，綜合性不夠、內容不夠全面和廣泛。

3.現行立法缺乏政府、雇主組織和工人組織的“三方協調機制”

《職業安全衛生公約》以及其他相關公約都明確要求“工人及其代表的參與”；國家一級要求各會員國建立政府、雇主組織和工人組織的三方協調機制；企業一級要求“管理人員與工人或其代表的合作，這些應是本公約第16-19條所采取的組織措施和其他措施的重要組成部分。”我國現行相關法律對這些方面沒有明確的規定。

法律中沒有關于“三方協調機制”的規定，最主要的影響是削弱了職工工會作用的發揮，進而影響職業安全衛生工作的全局。雖然有關法律對工會在職業安全衛生工作中的權利和職責有所規定，但沒有規定工會如何行使權利和職責的機制與具體手段的保證，使其相關規定無法落實，特別是容易使職工和工會的權利弱化、虛化。

4.職業安全衛生的管理缺乏一個綜合協調機構

《勞動法》明確規定:“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”，確立了勞動與社會保障部門的綜合管理地位，但其在實際工作中很難履行職責。因為其后的《職業病防治法》規定“國務院衛生行政部門統一負責職業病防治監督管理工作”。《安全生產法》關于主管機關雖無明確規定，但實際上職業安全工作由勞動行政部門移歸直屬國務院的安全生產監督總局統一管理。對于危險性機械設備檢查監督管理，又專門歸屬國家質量監督檢驗檢疫總局統一管理。另外，煤礦安全監察部門、公安行政管理部門、工商行政管理部門甚至紀檢部門亦有特定管理權限。他們在各自的權限范圍內對用人單位和勞動者執行落實國家勞動安全法的情況實施監督。但是，這些機構之間常常缺乏相互配合，甚至相互推諉責任或越位管理，往往使得事故得不到高效、及時處理。

三、完善我國職業安全衛生立法的建議

針對我國現有職業安全衛生立法的不足，結合我國實際并借鑒國外成功經驗，筆者認為可以從以下幾個方面對我國現有職業安全衛生立法予以完善：

1.建立健全政府、用人單位和職工三方的協調機制

目前，我國雖然有政府、用人單位企業聯合會、職工工會三方協調體制，然而其協調內容尚未將“職業安全衛生”包括在內。因此，可以考慮按照《職業安全衛生公約》第7條的規定要求，根據我國實際情況，建立一個由政府、工人組織（工會）和雇主組織三方組成的中央直屬機構，以保證職業安全衛生“國家政策的一貫性和實施該政策所采取措施的一貫性”。

2.制定一部統一的《職業安全衛生法》

我國現有以《安全生產法》和《職業病防治法》為基礎的職業安全衛生立法不是一個系統的體系，各法之間協調性不強，職業安全衛生關涉很多社會關系。然而現在缺乏一個相對統一的、層次較高的立法。僅有一些籠統的規定，沒有從法律責任上進行配套。這樣，職業安全在立法上就陷入一種殘缺的狀態。職業病防治僅僅是職業安全衛生領域的一個組成部分，僅從職業衛生角度來看，它也不完整。

這種狀況不利于建立全面預防職業危害的國家管理體制。職業安全與衛生息息相關，共同服務于勞動者的人身安全和身心健康，不可人為分離。《安全生產法》是勞動安全保護與工傷事故防范的立法，《職業病防治法》是工業衛生與職業病防范的相關法律制度，二者各有其立法體系，互不銜接。在立法的宗旨理念方面，兩法的立法精神側重于“經濟性”，缺乏“社會性”，偏向以安全生產，促進經濟發展為主題，而以人為本的終極關懷理念不夠深入。

3.注重新興立法的立法宗旨，應該側重于“勞權”的保護

我國現有立法側重于“產權”的立法宗旨，是保護企業在生產經營過程中的安全秩序以及通過實現安全提高企業可能得到的利益，以確保資產穩定的增值。這個宗旨在當時的條件下并無不妥，是適應當時我國的實際情況的。然而，現階段我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，更需要關注的應該是對勞動者權益的保護。同時，我國加入了155號公約，該公約強調要加強對勞動者勞權的保護，要實行“安全工作”，我國理應加快公約向國內立法的轉化。

4.協調建立全面負責職業安全衛生工作的機構

我國《勞動法》把關于勞動安全衛生的內容專列為獨立章節，明確規定主管機關為“國務院勞動行政部門”。后制定的《職業病防治法》規定“國務院衛生行政部門統一負責職業病防治監督管理工作”。2002年公布的《安全生產法》并未明確規定主管機關，實際上在該法公布施行前，已將職業安全業務由勞動部移歸國家經貿委下屬的安全生產監督局辦理。后來安全生產監督局的地位得到提高，直屬于國務院。但是危險性機械設備的檢查監督管理又另歸屬于國家質量監督檢驗檢疫總局。這樣就很難實現統籌規劃的目的，也無法與國際組織及各國主管部門接軌，因此在適當時機應當再加調整。從長遠講，應借鑒美國、英國、日本為代表的許多國家，向著職業安全衛生一體化方向發展。

職業安全衛生立法的完善和發展不可能一蹴而就，也不可能閉門造車。在進行相關立法完善時要充分考慮到中國的實際，同時也要對于國外職業安全衛生立法先進國家的經驗予以充分借鑒。只有這樣對國外已為實踐所證明的成功經驗進行必要的借鑒和吸收，才能保證中國職業安全衛生立法完善的科學性和預測性，這才能更加符合中國的實際，更加有利于中國職業安全衛生狀況的改善。

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1673-0046（2011）01-0055-02