從法律角度分析目前農村宅基地管理中的問題

張景華

（廊坊師范學院，河北 廊坊 065000）

從法律角度分析目前農村宅基地管理中的問題

張景華

（廊坊師范學院，河北 廊坊 065000）

目前我國的農村宅基地管理十分混亂，存在很多問題，如果這些問題得不到及時有效的解決，會引發糾紛，甚至加劇各種矛盾，帶來農村社會的不和諧，所以，從法律層面來說，應通過各種渠道針對性地解決，進而促進集約用地，維護農民的合法權益，推進社會主義新農村建設，保持農村社會穩定和經濟可持續發展。

宅基地；問題；管理；法律

宅基地是指農民通過向所在的集體經濟組織申請，報鄉（鎮）審核，獲得縣（市）批準后，建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的農村土地。根據我國相關法律和規章的規定，宅基地的所有權屬于集體所有，農民作為使用人僅享有法定的使用權，對于宅基地及其上的房屋建筑（因房依附于地）是無權出售、轉讓和抵押的。而實際上，隨著我國農村經濟的快速發展，近年來在農村出現了很多宅基地方面的不合法現象，由此也引發了很多糾紛，所以，加強農村宅基地的規范管理至關重要。為了加強宅基地管理，統籌城鄉發展，促進集約用地，維護農民的合法權益，推進社會主義新農村建設，保持農村社會穩定和經濟可持續發展，2010年3月2日，國土資源部發出了《進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，要求進一步完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。該通知發布近一年來，這方面雖有一些改進，但仍存在一些亟待解決的問題。

一、從個案看我國農村宅基地管理中存在的問題

案例1.在河北省石家莊市，一戶農民向村委會申請宅基地時與村支書達成共識，村支書答應批給他之前已經看好的一塊空地，但過后因村支書的親戚也想要那塊地，村支書優先批給了親戚。后該農民又看上了一塊耕地，村支書批給該農民，并沒有按有關規定另外開墾一塊等同的耕地進行驗收，也沒有向有關部門繳納耕地開墾費，而只是讓申請人給付耕地使用人一些錢做了補償。據悉，這種情況在該地并不少見，幾乎都是村支書一人做主，鄉里乃至縣里都是“事后程序”，在審批時一般不起多大作用。

案例2.在河北省廊坊市某村，一位老人和兒子分家后由于兒子極度不孝順，老人無奈起訴兒子，法院判令兒子給付贍養費，兒子以沒錢為由拒絕，法院無法執行。后律師為老人做法律援助時發現，老人當初分給兒子的房子僅有“分單”，并未在縣級政府主管部門進行變更登記，所以登記處仍是老人的名字，于是以要回房子為要挾，贍養費得以執行。在天津發生了一個類似案件，某村民與父母分家后，夫妻二人出資對父母分給的房子進行了翻蓋，后該村民死亡，其妻再嫁，在出售房子時同樣存在登記處仍是父母的名字的問題，導致不要說出售，該村民的妻子連房子的合法繼承權都未被確認。這種對房屋乃至宅基地的登記不重視的情況非常多見，甚至有的實際使用人年近六十歲了，但宅基地登記的還是其早已過世三四十年的父親的名字。

案例3.在江蘇省某縣，一村民在城里的姐姐借該村民的名義在村里申請了一塊宅基地后，自己花錢蓋了四百平米的房子。因擔心以后糾紛，通過咨詢專業人士，由該村民寫了一份“贈予協議”，將房子“贈予”其姐姐，并由全家簽字，然后到當地公證部門辦理了公證，得到了房子所有權同時也得到了宅基地的使用權。

上述案例只是凸顯了我國目前農村宅基地管理中的一些主要問題，實際存在的問題遠不止于此，而造成問題存在的原因也多種多樣，極其復雜。

1.宅基地審批管理混亂

案例1中集中體現了這一問題，無論是國土資源部的部門規章，還是各省級政府的政府規章，都明確規定了，農村村民需要使用宅基地的，應當向村民委員會提出申請，由村民委員會公布并提交村民會議或村民代表會議討論，經討論同意并公布后，逐級報鄉（鎮）土地管理機構、縣（市）土地行政主管部門審核和縣（市）政府審批。但實際情況是，當村民申請時，確實是向村委會提出，而之后的村民或村民代表討論、公布，逐級上報等等，幾乎都流于形式，成為了村委會批準之后的“備案”程序，可有可無。而村委會又是由村支書“全權代表”的，所以，宅基地的審批幾乎成了村支書的“一言堂”，只要村支書答應，就算十分確定了，隨意性很大。之所以造成這種情況的普遍存在，除了村支書和村民的綜合素質低、思想意識等主觀因素外，更重要的是，我們的宅基地管理薄弱，有的地方甚至放任不管，“有法不依、執法不嚴”。

2.宅基地登記制度沒有很好落實

案例2揭示了這一問題，具體原因很多，大多是由于村民普遍沒有法律意識，也有村民怕繳稅而故意不去變更登記的情況，而我們的主管部門也沒有做好監管工作，更沒有進行必要的宣傳。

3.宅基地隱性流轉活躍

案例3只是宅基地流轉大海中的一朵小浪花，雖然我國有關規定是限制宅基地流轉的，但實際上不但存在大量的隱性流轉，而且由于農民升學、外出務工經商等定居城鎮，導致宅基地大量空置，出現了所謂的“空心村”。想退還政府有關部門，既無法律依據，更無保障機制，甚至對村民退還宅基地之事無人問津，尤其是涉及到所繳費退還時，更是難上加難，遂只好私自出售，但因私自出售是國家限制的，事后發生糾紛的情況比比皆是。

4.“一戶多宅”現象普遍

“一戶多宅”指一戶村民擁有兩處以上的宅基地，這造成了土地資源的大量浪費。究其原因，除了隱性流轉的存在以外，還有審批上和監管上的諸多漏洞，比如“搬遷戶”搬遷后應退回舊宅基地，但因無人督促，很多搬遷戶搬遷后仍占有舊宅基地，再加上規章所規定的“一戶”概念沒有準確的界定，很多農民通過分戶多占宅基地，也是造成該現象的一個不可忽視的原因。

5.非該村村民擁有宅基地的現象長期存在

這一現象長期以來一直存在，按照各地規章的規定，申請宅基地的條件一般界定為：本村村民；年滿十八周歲等等。學生在高中就讀期間一般均可滿十八周歲，或雖未滿十八周歲，父母通過人情關系也可為他申請宅基地，之后該學生升學遷戶，這時從戶籍上說已不是該村村民，但仍擁有該宅基地的使用權。筆者在農村調研時發現一個極端個案，一家有六個兒子，申請了六塊宅基地，加上父母之前的房屋所占，共七塊宅基地，而五個兒子考上大學遷走了戶口，甚至畢業工作在外安家，但七塊宅基地依然歸他們家擁有。就那五個人而言，在其他地方有一處房屋，在村里又有一塊宅基地，在土地資源嚴重缺乏的我國來說，是多大的浪費！

除了以上所列，其實還存在很多其他問題，比如國土資源部的《閑置土地處理辦法》以及各地有關規章中都規定，宅基地“連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權”，但由于包括以上所述在內的種種原因，農村宅基地連續2年乃至更長時間未使用的情況比比皆是，卻幾乎沒有一例無償收回的；又比如，各地政府規章都根據自己地方的情況明確規定了宅基地的面積，但實際上，各地村委會，包括鄉政府，甚至縣政府，在實際審批時卻有一個不成文的規定：只要交一筆所謂的“罰款”，即可多批允許面積的二分之一。

二、法律層面的建議

1.嚴格規范宅基地審批程序，加強審批管理

不可否認，目前的審批制度立法上還是比較嚴謹的，甚至還可以說比較繁瑣，需經過三級逐級審核，似乎應該建立更加簡便易行的審批程序，但實際情況正像之前分析的，這些規定很多都沒有落到實處，比如中央部門規章和各地政府規章基本上都規定了類似于聽證的公布制度，但都流于形式，根本沒有起到任何預期作用。所以目前的當務之急不是需要立法改變多少，而是執法環節的加強，不是“無法可依”，而是“有法不依”，還是需要加強政府的監管職權，同時加強公開制度的落實，接受群眾監督。有些地方極力推行所謂的“四公開、三到場、一監督”制度，即建房用地指標公開，建房用地審批程序公開，建房用地條件及申請名單公開，建房用地審批結果公開；選址到場，放線到場，砌基到場；接受群眾監督。該規定具體可行，能夠減少甚至杜絕審批的人治隨意性，值得全國各地借鑒。

2.嚴格規范宅基地登記監管制度

首先應在各自行政區劃范圍內進行一次大的清查，之后根據清查的基本情況，統一劃定界限，結合實際情況分別處理；然后根據土地、房屋兩者的不同性質，規范土地管理部門和房產管理部門辦理土地、房產登記的程序，實行宅基地審批與發證登記合一制度，土地登記審查之后，進行房產登記；還應確定宅基地登記生效制度。現行的宅基地登記是一種登記對抗原則，即不登記權利仍然有效，但登記了可以對抗第三人。物權法在建設用地使用權登記中首次規定了登記生效原則，而對宅基地管理則沒有規定登記是對抗還是生效。為便于宅基地管理，應當按照物權法關于建設用地使用權登記生效原則的規定，確立宅基地登記生效制度，規定不登記的法律后果。這樣就可以避免很多糾紛的發生，能夠切實保障村民的合法權益。

3.建立規范、有序的農村宅基地流轉制度

無論是《憲法》還是《物權法》，都并沒有禁止土地使用權轉讓行為，而是要求依據土地管理法律法規的規定轉讓。而且隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，我國城鎮已初步形成了土地市場體系的框架，但農村宅基地市場依然是一片空白。而我們看到，農村宅基地流轉既然大量存在，勢必有其客觀必然性，也是社會主義市場經濟發展的必然趨勢，單靠傳統的“堵”去限制甚至禁止宅基地的交易活動已不太現實，應及時進行正確合理的疏導，才能解決目前的很多問題，并避免很多不必要的糾紛，穩定農村經濟生活秩序。比如，按照目前的情況，當宅基地及其上的房屋買賣發生糾紛時，一旦求諸司法機關或行政機關，買賣行為因無法律依據都會被認定無效，通常是賣方即原宅基地使用人受到保護，而另一方受到損失。這是極不公平的，不僅影響了社會和諧，甚至為某些人借此進行欺詐作了后盾。而放開市場，允許符合條件的流轉就會避免此類問題。

4.嚴格執法，加大土地執法力度

無論是審批管理、登記管理還是流轉管理，首先都需要政府主管部門嚴格執法才能真正落實，對此，一定要加強土地執法隊伍建設，提高土地執法人員的素質，進而提高執法水平，加大執法力度；還要繼續強調執法必嚴，對違法現象嚴格依法查處，杜絕“以罰代法”的發生，建立各種監督機制，充分發揮社會公眾的監督作用；執法人員不應被動執法，而應主動執法，加強宅基地的日常監管，才能對各類土地違法行為及時發現、及時制止和及時糾正。

5.加強宅基地法律、法規體系的建設和完善

我國目前沒有全國生效的有關宅基地管理的法律、行政法規，僅有國土資源部的部門規章，該部門規章雖然是要求其下級國土資源部門制定相應的辦法，但由于地方國土資源部門沒有立法權，所以每次需要落實國土資源部的規章，幾乎都是各省級政府制定地方政府規章，實際上等于由地方政府規章“服從”部門規章，這是與我國《立法法》相違背的。《立法法》第82條明確規定，部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間有同等效力，在各自的權限范圍內施行。在農村宅基地管理方面有很多地方性立法，但中央層級卻處于“無法可依”的地步，這是立法方面的不和諧，也導致了執法方面的種種問題。所以，如果要很好地解決目前存在的問題，應盡快出臺相關法律法規，尤其是以中央層級的法律法規來明晰宅基地產權，明確宅基地流轉以及宅基地登記等問題，真正做到“有法可依”。

總之，我國目前農村宅基地管理中存在的問題已經到了必須從法律角度面對的程度，重要的是，首先從中央和地方協調立法，真正做到有法可依，但更重要的是管理層面的加強，有法必依、執法必嚴、違法必究。否則，正如通常所說，徒法不足以自行，當法成為了一紙空文的時候，我們就只能自食苦果、接受社會的懲罰了。

［1］沐蘭瓊.農村宅基地使用權之法律研究［J］.廣西政法管理干部學院學報 2006，（1）.

［2］李滿枝.物權法下宅基地使用權的轉讓［J］.廣西政法管理干部學院學報 2006，（1）.

［3］楊明剛.允許農村宅基地有限流轉利大于弊［N］.檢察日報，2005-07.

D92

A

1673-0046（2011）01-0185-02

本文是2010年河北省廊坊市哲學社會科學研究課題《廊坊市新農村建設中宅基地問題研究》的最終成果。課題編號：2010003