論我國可再生能源管理體制的不足與完善

夏少敏，劉海陸，陳艷艷

（浙江農林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

論我國可再生能源管理體制的不足與完善

夏少敏，劉海陸，陳艷艷

（浙江農林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

建立有效的可再生能源管理體制是保證可再生能源產業健康發展的重中之重，我國《可再生能源法》第五條以法律形式確立了我國的可再生能源管理體制，其雖具有一定的合理性，但也存在著多部門分散管理、協調性不強，地方管理決策導向與中央管理目標不統一，可再生能源開發利用監管體系不健全，法制建設不完善等幾大問題。在發展可再生能源日趨重要的今天，完善可再生能源管理體制已迫在眉睫。

可再生能源；管理體制；監管體系

目前，我們的世界面臨著兩種能源威脅：一是難以用可承受的價格獲得充足可靠的能源供應；二是過度消耗能源導致對環境的不可恢復的破壞。為了實現能源安全和保護環境的雙重目標，發展可再生能源已成為各國乃至整個世界的首要任務。而能否對可再生能源產業進行科學的宏觀調控與管理，以實現可再生能源資源的合理開發利用，一個重要條件就是要有與該國國情相適應的可再生能源管理體制。因此，建立有效的可再生能源管理體制對于促進可再生能源產業的健康發展、保證安全持續的能源供給具有重要的作用。

1 我國可再生能源管理體制的現狀

建國以來，隨著能源結構的發展，我國能源管理體制先后經歷了十多次變革，可再生能源管理體制也隨之不斷變化，直至《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱為《可再生能源法》）的頒布將其確立下來?！犊稍偕茉捶ā返谖鍡l規定：“國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發利用實施統一管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發利用管理工作。縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門負責本行政區域內可再生能源開發利用的管理工作?？h級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發利用管理工作。”該條款以立法形式對我國的可再生能源管理體制進行了簡單確認。不難看出，我國實行的是統一管理與分部門管理相結合、中央管理與地方管理相結合的可再生能源管理體制。

統一管理與分部門管理相結合，這是由可再生能源的內在特性所決定的。能源是一個國家的基礎產業部門，能源產業的發展關系到一國的經濟命脈以及政治地位，確立統一的可再生能源管理機構是非常有必要的，并且統一管理對于利用有限的人力、物力、財力，統籌規劃、統一部署可再生能源的開發利用也具有十分重要的意義。目前，我國能源主管部門是國家能源局，其主要職責是制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標，編制全國可再生能源開發利用規劃，制定、公布可再生能源產業發展指導目錄等。分部門管理體制則是考慮到可再生能源管理的復雜性而確立的，如可再生能源具有種類繁多的特點、可再生能源政策也需要與國家的其他政策協調與配合、可再生能源管理在未來的發展中會有新的變化等。我國實施分部門管理的國務院有關部門包括科技、農業、水利、國土資源、建設、環境保護、林業、海洋、氣象等部門，這些部門依據有關法律規定對可再生能源的開發利用進行管理。

中央管理與地方管理相結合，這正是我國國情的具體體現。中央管理主要是指國務院能源主管部門及其有關部門進行的全局性、長期性、間接性的宏觀管理，地方管理主要指地方各級政府相關部門根據當地的資源氣候條件和經濟發展水平對其管轄區域的可再生能源開發利用進行的直接管理。二者的結合既有利于發揮中央統一領導、宏觀調控的作用，又有利于調動地方各級人民政府的積極性，提高可再生能源管理的效率。

2 我國可再生能源管理體制存在的問題

2.1 多部門分散管理，協調性不強

如前所述，可再生能源管理職能分散在國家能源局、科技、農業、水利等十多個部門，這種分散的管理模式產生了許多不良后果，導致政出多門、職能交叉、多頭管理、協調配合比較困難，不僅容易造成管理上的低效和混亂，而且嚴重削弱了國家對可再生能源統一規劃、統一部署的能力。另外，管理的分散還體現在可再生能源管理與可再生資源管理相分離。根據《可再生能源法》第5條的規定，可再生能源由能源主管部門進行統一管理。但是，根據《中華人民共和國水法》的規定，水資源是由水利部門管理的；根據《礦產資源法》的規定，地熱資源是由國土資源部門管理的；根據《海洋環境保護法》的規定，海洋資源是由海洋行政主管部門負責的。此外，風力資源、太陽資源、生物質資源亦分別由氣象部門、農業與林業部門管理。這種能源管理與能源資源管理相分離的體制，在操作層面就會形成這樣一種情況：要開發利用一個有關可再生能源的項目，既要得到資源管理部門的前置性審批，又需要得到能源部門的審批。這種“雙重審批”甚至“多重審批”的體制大大增加了可再生能源進入的“門檻”，對可再生能源的開發利用構成嚴重障礙。

2.2 地方管理決策導向與中央管理目標不統一

2010年4月1日，修訂后《可再生能源法》開始實施，此次修訂收回了地方開發利用規劃審批權，將原規定“省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門根據本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，會同本級人民政府有關部門編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，報本級人民政府批準后實施”調整為“省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據全國可再生能源開發利用規劃和本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，經本級人民政府批準后，報國務院能源主管部門和國家電力監管機構備案，并組織實施”。近年來，我國新能源開發建設與國家中長期規劃間存在較大失衡，尤以風電開發明顯，出現了嚴重的“跑馬圈風”現象，其中一個很重要的原因就是地方政府在以 GDP 為綱的方向的刺激下盲目上馬項目，對于項目的審核、規劃及監管的不利。此次修正從一定程度上強調了中央政府全局統籌的職能，但仍不能完全避免中央與地方在可再生能源發展戰略上不一致的情況出現。

2.3 可再生能源開發利用監管體系不健全

按照現代監管的要求，監管體系應該包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構、多維度的行業自律和消費者權益保護。根據我國現行法律規定，電力監管委員會是電力市場的監管者，依法履行對電力市場交易與安全的監管職責。發電是我國可再生能源開發利用的重要領域，但《可再生能源法》并沒有對電力監管委員會與可再生能源主管部門的管理職責進行明確的劃分，只是在第27條、第29條對電力監管機構對電力企業的現場檢查和對電網企業未按規定收購可再生能源電量的處罰權作出了規定，另外也沒有對電力監管機構的法律責任作出規定。除此之外，可再生能源開發利用的監管工作還存在著法律不完善、監管人為因素干擾較大、監管措施不到位等弊病。

2.4 可再生能源法制建設不完善

近年來，我國可再生能源產業發展迅速，太陽能、風能等新能源的開發利用已位居世界前列，但相應的法制建設卻不夠完善。目前歐美主要能源生產和消費國家都已建立了比較完善的可再生能源法律體系，我國在《可再生能源法》頒布后，國家有關部門根據《可再生能源法》的要求，也已制定了一系列的相關配套政策，如《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源中長期發展規劃》等。但縱觀我國可再生能源立法體系，發現我國可再生能源立法仍存在著不容忽視的問題，立法零散、效力低，分類立法欠缺，地方立法不足，有關配套政策尚不健全等等。另外，一些既存的法律也沒有根據形勢的發展做出及時的調整和修訂，已不能適應可再生能源市場化的要求，如《電力法》、《煤炭法》等。而法制建設的不完善直接導致了對可再生能源的管理監督缺乏依據與保障，阻礙了健康的管理體制的形成。

3 完善我國可再生能源管理體制的建議

如上所述，我國可再生能源管理體制在理論層面以及具體實踐中仍存在著很多問題。政府對能源的管理制度在能源法的制度安排中居于核心地位。構建統一的、有效的能源管理制度是《可再生能源法》作為能源法律制度創新的根本標志，也是其法律價值的基本表現。隨著可再生能源的開發利用在國家經濟生活以及政治生活中地位的提升，我們必須對可再生能源管理體制做進一步的完善。

3.1 逐漸加強市場在可再生能源管理中的作用

能源管理是通過政府作用和市場影響共同完成的。市場化程度越低，政府的影響力就越強，而隨著市場化程度的不斷提高，市場的影響力就不斷增強。發展可再生能源是 21世紀國際社會的首要任務，加快可再生能源的市場化進程是促進可再生能源產業快速健康發展的必要手段。我國可再生能源發展相對較晚，現在正處于積極加強市場化改革的階段，因此，我國對可再生能源的管理應逐漸加強市場的調節作用。2008年國家能源局的成立就體現了政府從管理型向服務型轉變的方向。德國作為發展可再生能源的先進國家，已建立了較完善的可再生能源管理體制，其中亮點之一便是注重運用市場經濟手段。德國可再生能源法的一個突出特點就是其注重運用市場經濟手段來調節資源配置，例如其《引入生態稅改革法案》等。在《可再生能源優先法》中，立法者也注重運用經濟手段來解決法律問題。德國可再生能源法的實質是將能源的外部成本納入到能源價格構成中，通過國家財政投入和價格激勵機制，平衡可再生能源和傳統化石能源之間的價格差距，推廣可再生能源技術，為可再生能源技術發電提供與傳統化石能源平等的市場。我國應借鑒德國的成功經驗，在可再生能源的管理中強調市場這只看不見的手所發揮的作用，加快推進可再生能源法的發展進程。

3.2 理順現行能源管理體制，加強能源主管部門統一管理、全局統籌的職能

這一建議主要是針對我國“統一管理與分部門管理相結合、中央管理與地方管理相結合”的管理模式而言的。2008年3月11日，根據國務院向十一屆全國人大一次會議提請審議的《國務院機構改革方案》，我國設立高層次議事協調機構國家能源委員會，組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。通過這次改革，國家能源局作為能源主管部門對能源產業進行宏觀管理。加強國家能源局的統一管理，不僅應當整合目前分散在各個部門的管理職能，而且還應當對可再生能源資源與可再生能源的管理進行整合，融合分散在同一部門不同司、局對可再生能源的管理職能。

如上文所述，修正后的《可再生能源法》強調了中央政府全局統籌的職能，在管理實踐中，我們應做好以下幾點工作，以保證中央與地方在可再生能源發展戰略上的協調一致，一是在做好資源調查的基礎上實現與地方規劃的銜接，二是與地方產業布局、產業結構相銜接，三是與地方電源結構、電網規劃相銜接。另外還要加強對地方政府管理的監督，防止地方政府在經濟利益的刺激下違背了國家發展開發利用可再生能源的初衷。

3.3 完善可再生能源監管體系

建立完善的監管體系是可再生能源產業的發展規劃能否落到實處的強力保障，對我國目前的情況來說，在《可再生能源法》中明確電力監管委員會的職責與權限并規范其法律責任是必要可行的。放眼未來，在已經形成的可再生能源“十二五”規劃初稿中，國家能源局擬推出十大重點工程，其中除了水電、風電等傳統重點工程外，可再生能源建筑、交通等項目都有望入駐其中。因此隨著可再生能源開發利用領域的拓展，在我國建立統一的可再生能源監管體系是必然的趨勢。

在能源監管模式選擇上，可以設置完全獨立的能源監管機構，也可以設置與能源管理部門相結合的統一的能源監管機構，還可以分行業設置能源監管機構。加拿大在其能源主管部門自然資源部下設立了能源監管機構，美國的能源監管機構是能源部所屬的聯邦能源監管委員會，加拿大和美國的能源監管機構都具有獨立的職責與權力。對我國而言，借鑒其他國家的經驗，考慮到我國具體國情與可再生能源的市場發育程度，我國應采納在可再生能源主管部門下設立相對獨立的監管機構，嚴格貫徹“鄭監分離”的思想，恰當處理主管部門和監管部門的關系。例如可以在國家能源局下設立國家能源監督管理委員會，專門行使監管職責，使監管工作切實到位，真正維護市場主體及消費者的權益，保障可再生能源的發展。

3.4 完善可再生能源管理體制的法制建設

根據我國目前的可再生能源立法現狀和存在的問題，借鑒國外的相關立法經驗，我們應該在以下幾個方面對我國的可再生能源法律體系予以完善：

第一，重視地方立法。目前我國有關可再生能源的立法主要集中在國家層面，地方立法還沒有受到應有的重視。而從我國可再生能源資源賦存和利用規劃來看，各地差異很大。因而各地因地制宜制定符合本地情況的可再生能源開發利用規劃，并通過地方立法予以落實，應當是我國未來可再生能源政策法律體系完善十分重要的組成部分。

第二，加強分類立法。建議國家針對太陽能、風能、水能、生物質能、潮汐能、地熱能等主要可再生能源技術，分別制定《太陽能法》《風能法》《水能法》《生物質能法》《潮汐能法》《地熱能法》等法律。

第三，提高現有政策的立法層次，增強立法權威。

第四，完善《可再生能源法》的配套政策規章。例如，《可再生能源法》修訂后，明確了國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度和可再生能源發展基金制度，而與之相關的實施細則就亟待出臺。第五，修改我國現行有關民事、經濟、行政立法，加強有關立法與《可再生能源法》配合與協調。

4 結論

建立有效的可再生能源管理體制，不僅可以使各類可再生能源資源得到合理配置，提高資源的利用效率和效益，而且能夠推進可再生能源工業的現代化進程，實現各類可再生能源對傳統能源的合理替代，保證經濟、社會、環境的可持續發展。由于我國可再生能源開發利用起步較晚，可再生能源管理體制的建立完善還未得到應有的重視，目前，我國可再生能源的發展已具有一定的規模，加強對其管理體制的完善應該提上日程，只有一個好的管理體制才能從根本上保障可再生能源開發利用的順利進行。

[1] 李艷芳.我國可再生能源管理體制研究[J].法商研究, 2008,(6).

[2] 肖國興.論《能源法》的理性及其法律邏輯[J].中州學刊, 2007,(7).

[3] 蔣懿.德國可再生能源法對我國立法的啟示[J].時代法學, 2009,(12).

[4] 譚建生.實現可再生能源法律保障的若干政策建議[J].開放導報,2010,(4).

[5] 高曉明等.加拿大與美國的能源監管及其對我國的啟示[J].國際石油經濟,2003,(2).

[6] 李艷芳,岳小花.論我國可再生能源法律體系的構建[J].甘肅社會科學,2010,(2).

（責任編輯、校對：王淑娟）

On the Defects and Improvement of Renewable Energy Management System in China

XIA Shao-min, LIU Hai-lu, CHEN Yan-yan

(School of Political Science and Law, Zhejiang Agriculture and Forest University, Hangzhou 311300, China)

Establishing an effective management system plays a very important role in ensuring the healthy development of renewable energy industry. Article 5 of 〈Renewable Energy Law of PRC＞ provides the renewable energy management system which is reasonable to some extent. However, there also exist some defects, such as decentralization of management, the inconsistency between local management decision-making orientation and central objectives, the imperfect supervision system and legal system. As it becomes more and more important to develop renewable energy, we should improve renewable energy management system as soon as possible.

renewable energy; management system; supervision system

2011-04-11

夏少敏（1964-），男，湖南安化人，浙江農林大學政法學院副教授，武漢大學博士研究生，研究方向為環境法學基礎理論。

D912.6

A

1009-9115(2011)05-0115-04