加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的思考*

劉蒞芳

(湖南省南岳區(qū)監(jiān)察學(xué)會，湖南南岳421900)

加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的思考*

劉蒞芳

(湖南省南岳區(qū)監(jiān)察學(xué)會，湖南南岳421900)

我國加入WTO已十年，社會中介機(jī)構(gòu)的作用已越來越大。包括一些能真正承接政府一部分職能的行業(yè)協(xié)會和商會等中介機(jī)構(gòu)逐步建立起來。但從目前看，現(xiàn)有的社會中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立性很差，對政府的依附性較重，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。再加上中介機(jī)構(gòu)本身的復(fù)雜性，導(dǎo)致政府有些權(quán)力無法下放。對此，本人通過一些調(diào)查和研究認(rèn)為:加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理十分必要;社會中介機(jī)構(gòu)種類復(fù)雜、形式多，要加強(qiáng)監(jiān)督管理，主要應(yīng)包括四個方面的內(nèi)容:盡快健全相關(guān)的政策法規(guī);強(qiáng)化審批機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管職能;支持引導(dǎo)社會中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行、公平競爭;嚴(yán)厲打擊違紀(jì)違法行為，確保監(jiān)管到位。

中介機(jī)構(gòu);監(jiān)督管理;政府職能轉(zhuǎn)變;行業(yè)規(guī)范;市場經(jīng)濟(jì)秩序

一、加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的必要性

1、加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管是適應(yīng)WTO形勢，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。我國加入WTO后，社會中介機(jī)構(gòu)的作用越來越大。包括一些能真正承接政府一部分職能的行業(yè)協(xié)會和商會等中介機(jī)構(gòu)逐步建立起來。政府在宏觀管理方式轉(zhuǎn)變后，要逐步將服務(wù)性、公益性、執(zhí)行性、輔助性的職能轉(zhuǎn)讓給社會中介機(jī)構(gòu)，使其具體地貫徹落實政府的政策意圖。但從目前看，現(xiàn)有的社會中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立性很差，對政府的依附性較強(qiáng)，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。再加上中介機(jī)構(gòu)本身的復(fù)雜，導(dǎo)致政府有些權(quán)力無法下放。特別是對市場交易起重要作用的經(jīng)紀(jì)代理公司還存在發(fā)展不平衡、經(jīng)營業(yè)務(wù)不規(guī)范甚至出現(xiàn)欺詐行為等問題。要促進(jìn)政府職能真正轉(zhuǎn)變，使政府的有些權(quán)力穩(wěn)妥下放，必須加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，使其規(guī)范、有序。

2、加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管是維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的需要。由于舊體制的運(yùn)行慣性，加之一些政府部門利益的驅(qū)動，社會中介機(jī)構(gòu)與政府部門的角色關(guān)系不清。本可以由中介機(jī)構(gòu)完成的事務(wù)，如評估、公證、仲裁等，政府部門仍包攬在自己身上，不愿放權(quán)于社會。而現(xiàn)有的各類社會中介機(jī)構(gòu)中有相當(dāng)一部分又都掛靠在自己的業(yè)務(wù)主管部門之下，成為政府部門的附屬單位，其行為帶有濃厚的官辦色彩，缺乏經(jīng)營管理的獨(dú)立性、自主性，難以發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。而且由于受到所掛靠政府部門的庇護(hù)，許多中介機(jī)構(gòu)實際上已成為一種新型的壟斷組織，這不僅導(dǎo)致這些中介機(jī)構(gòu)行為僵化，缺乏活力，而且妨礙了中介機(jī)構(gòu)的公平競爭。此外，地區(qū)分割、部門分割的問題也由于中介機(jī)構(gòu)與政府過于緊密的關(guān)系而得到延伸。例如，原來由于注冊會計師和注冊審計師分別歸財政部和審計署管理，在財務(wù)大檢查時，凡注冊會計師審計過的企業(yè)，注冊審計師不承認(rèn)其客觀性和準(zhǔn)確性，反之亦然。其結(jié)果是重復(fù)審計，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財力，既使企業(yè)無所適從，也不利于中介組織自身素質(zhì)和管理水平的提高，為了爭取業(yè)務(wù)有的甚至搞不正當(dāng)競爭，嚴(yán)重擾亂了社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。

3、加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管是規(guī)范社會中介機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的需要。目前，我國社會中介機(jī)構(gòu)的行為缺乏規(guī)范，許多單位創(chuàng)辦社會中介機(jī)構(gòu)的出發(fā)點主要是為了追求經(jīng)濟(jì)利益，為自身小團(tuán)體服務(wù)。這就導(dǎo)致一些地區(qū)和部門在政府職能轉(zhuǎn)變不到位，職責(zé)沒有理順的情況下，一哄而起，盲目上馬，造成同一種類的中介機(jī)構(gòu)相對過多過濫，加上受到行政權(quán)力的保護(hù)，形成了中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的地區(qū)和部門分割。它們之間缺乏競爭和聯(lián)通，使得中介機(jī)構(gòu)的章程、體制、運(yùn)行機(jī)制等五花八門，很不規(guī)范，必要的制度很不健全。受利益驅(qū)動，有的社會中介機(jī)構(gòu)，在執(zhí)業(yè)中片面追求收入，怕失去客戶而一味迎合委托人的不合理要求，出具偽證，蒙騙社會，沒有真正擔(dān)負(fù)起中介機(jī)構(gòu)的社會服務(wù)職能，同時也影響了其自身執(zhí)業(yè)行為的公正性和權(quán)威性。特別是某些具有國際貫例的業(yè)務(wù)無法與國際市場接軌，國內(nèi)市場也不能規(guī)范統(tǒng)一。

4、加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管是建設(shè)廉潔高效政府的需要。目前，由于中介機(jī)構(gòu)自身發(fā)展中存在的不規(guī)范性和政府部門對經(jīng)濟(jì)活動的過份干預(yù)，使政府與社會中介機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)讓不能到位，影響了政府的工作效率，也制約了中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮真正的作用。由于中介機(jī)構(gòu)與政府主管部門關(guān)系過于緊密存在利益上的共同性，許多單位創(chuàng)辦中介機(jī)構(gòu)的目的是為了追求自身小團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益，故意賦予中介機(jī)構(gòu)一些政府性職能，從中漁利。很多名義上是獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)實際是行政主管部門的依附組織，人財物均由主管部門監(jiān)控，事務(wù)所、協(xié)會等中介機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為一些行政主管部門公開的“小錢柜”和“腐敗地”，嚴(yán)重影響了政府及工作人員的形象。建設(shè)廉潔高效的政府，必須加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，糾正這些現(xiàn)象，以促進(jìn)政府及其工作人員的廉潔、高效。

二、對社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的主要內(nèi)容

社會中介機(jī)構(gòu)種類多、形式多，要加強(qiáng)監(jiān)督管理，主要應(yīng)包括以下四個方面的內(nèi)容:

1、設(shè)立中介機(jī)構(gòu)所必具的各項條件。主要是政府主管部門在批準(zhǔn)成立中介機(jī)構(gòu)時，要依法依規(guī)加強(qiáng)對各項申報條件的審核，包括中介機(jī)構(gòu)的注冊資本、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營場所、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、人員構(gòu)成等，不具備條件的堅決不予批準(zhǔn)，從主體準(zhǔn)入環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

2、專業(yè)資格認(rèn)證管理。社會中介機(jī)構(gòu)是一定程度上政府某些服務(wù)性、公益性、輔助性、執(zhí)行性職權(quán)的下放，是介于政府與企業(yè)之間的社會機(jī)構(gòu)，提供信息、咨詢、協(xié)調(diào)等服務(wù)，其從業(yè)人員均要取得相應(yīng)的專業(yè)資格(如注冊會計師、注冊估價師、設(shè)計師等)，方可在該行業(yè)中介機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)，否則是違規(guī)的。因此專業(yè)資格認(rèn)證要規(guī)范管理，要作為對社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的重要內(nèi)容之一。

3、社會中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)過程中遵紀(jì)守法和執(zhí)行行業(yè)自律性規(guī)章制度情況。如會計師事務(wù)所的業(yè)務(wù)操作必須遵守《注冊會計師法》、《獨(dú)立審計準(zhǔn)則》等法規(guī)。同時還要按照自身的章程、管理制度操作，在收費(fèi)過程中是否嚴(yán)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是否依法納稅，以及規(guī)范財務(wù)管理，自覺到注冊登記管理部門和行業(yè)行政主管部門年檢、注冊情況等都應(yīng)列為對中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，促進(jìn)規(guī)范、完善。

4、注冊登記管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門及有監(jiān)管職能的相關(guān)單位對社會中介機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職能的情況。應(yīng)監(jiān)管而未監(jiān)管，或監(jiān)管不到位是造成社會中介機(jī)構(gòu)不規(guī)范的重要原因，也是監(jiān)管體系不健全、不到位的表現(xiàn)，導(dǎo)致違紀(jì)違法行為屢屢發(fā)生。這種對監(jiān)管職能履行情況的監(jiān)督管理，必須列入對中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的重要內(nèi)容，從而體現(xiàn)對中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理體系的完整性和嚴(yán)密性。

三、加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的對策

1、盡快健全相關(guān)的政策法規(guī)。法律、法規(guī)的制定實施是中介機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展的前提。要抓緊制訂《社會中介機(jī)構(gòu)法》及與其配套的地方性法規(guī)。將規(guī)范社會中介機(jī)構(gòu)行為作為重要內(nèi)容，同時，針對問題較多的中介行為制定特殊的管理辦法，重點進(jìn)行規(guī)范，如房地產(chǎn)中介、期貨中介等行為問題較多。通過法規(guī)嚴(yán)格明確中介組織成立的條件，從業(yè)人員資格，注冊登記、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等，要從市場主體資格、市場行為制約等各方面予以規(guī)范。從上到下，形成一個嚴(yán)格的法律法規(guī)體系，使中介機(jī)構(gòu)有法可依，有章可行，便于實際操作。

2、強(qiáng)化審批機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管職能。中介組織類型眾多，性質(zhì)各異，在組織形式、運(yùn)行機(jī)制、活動方式上各有特點，必須根據(jù)不同類型中介組織的特點，實行多樣化的分類指導(dǎo)，統(tǒng)一管理，使其正常發(fā)展。各種盈利性社會中介機(jī)構(gòu)應(yīng)明確由工商行政管理機(jī)關(guān)為主管機(jī)關(guān)，各業(yè)務(wù)主管部門為資格審查行政許可的主體。如，會計事務(wù)所由財會部門審查許可，工商行政管理為注冊登記的主體。從中介機(jī)構(gòu)市場行為上看，如有失客觀、公正的行為由各行政許可部門為監(jiān)管主體，而市場上的不正當(dāng)競爭行為或壟斷性行為由工商行政管理機(jī)關(guān)為監(jiān)管主體。各種非盈利性社會中介機(jī)構(gòu)應(yīng)明確民政部門為主管機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)上的監(jiān)管。只有明確了機(jī)構(gòu)、職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利，才能對中介機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行有效監(jiān)管。

3、支持引導(dǎo)社會中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行、公平競爭。為了保障社會中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)行，要鼓勵社會投資建立合伙制、合作制、股份制等組織形式的社會中介組織。同時在明確社會中介機(jī)構(gòu)所有制性質(zhì)和經(jīng)營形式的前提下，確定其相應(yīng)的連帶責(zé)任和有限責(zé)任。為其獨(dú)立運(yùn)行提供法律約束。此外，防止和抑制不正當(dāng)競爭必須實行政企脫鉤，正當(dāng)競爭。政企分開是必然的選擇。目前，我國的一些中介組織與行政機(jī)關(guān)是明脫暗不脫、政企不分。一些律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、審計、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)等都依附于行政部門，難以發(fā)揮其中介機(jī)構(gòu)的超脫性、客觀性、公正性。因此，中介機(jī)構(gòu)要徹底與政府部門脫鉤，從人員、業(yè)務(wù)、收入等方面割斷與政府部門的聯(lián)系，獨(dú)立地從事中介服務(wù)活動。給中介機(jī)構(gòu)創(chuàng)造一個公開、公平、公正競爭的社會環(huán)境。

4、嚴(yán)厲打擊違紀(jì)違法行為，確保監(jiān)管到位。各監(jiān)管機(jī)關(guān)和部門要依法履行好對社會中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能。工商行政管理部門是綜合行政執(zhí)法部門，也是市場經(jīng)濟(jì)活動的重要監(jiān)督管理部門，它從市場準(zhǔn)入到市場行為的監(jiān)督，行政管理貫穿于市場經(jīng)濟(jì)活動的全過程。因此，要充分發(fā)揮工商行政管理部門的職能作用，加強(qiáng)對市場中介機(jī)構(gòu)主體資格確認(rèn)和市場中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。該納入登記的要及時登記，堅決取締無證經(jīng)營。對一些重點行業(yè)的中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件，經(jīng)營情況，信譽(yù)程度，進(jìn)行清查整頓。不具備資質(zhì)條件及信譽(yù)程度差的要及時整改。特別要加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)違法行為的查處，堅決制止欺詐、偷稅漏稅等不法行為的發(fā)生，維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序。各業(yè)務(wù)主管部門要切實加強(qiáng)對行業(yè)資格認(rèn)證及規(guī)范的監(jiān)管，加大執(zhí)法力度和違紀(jì)違法行為的查處力度。

［1］田國雙，劉曉光．會計中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題研究(第1版)［M］．哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)出版社，2005．

［2］焦勇，呂少藝．規(guī)范中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題初探［J］．中國工商管理研究，2011，(1)．

2011－05－12

劉蒞芳(1973－)，女，湖南祁東人，干部。