我國檢察官職務保障權的司法救濟研究

盛 茜,張 磊

（1.安徽省合肥市廬陽區人民檢察院,安徽合肥 230041;2.安徽大學,安徽合肥 230039）

我國檢察官職務保障權的司法救濟研究

盛 茜1,張 磊2

（1.安徽省合肥市廬陽區人民檢察院,安徽合肥 230041;2.安徽大學,安徽合肥 230039）

檢察官職務保障權的司法救濟具有深厚的理論基礎,是保障檢察事業順利發展的一項重要機制。縱觀世界其他各國和地區,對檢察官職務保障權的司法救濟制度都作了明確規定。而我國法律雖然規定了檢察官的職務保障權,在職務保障權的救濟上卻存在很大缺陷,突出表現在缺乏司法救濟。完善我國檢察官職務保障權的司法救濟制度,應當首先確定司法救濟的原則,并要明文規定檢察官享有司法救濟權,廢除立法中對司法救濟權的障礙。

檢察官;職務保障權;司法救濟

檢察官職務保障制度,指檢察官一經任用,若無法定的失職和違法犯罪行為,就應一直任職至退休,任何人非依法定程序,不得降低或免除其職務,也不得變動其福利待遇;對違法失職的檢察官應依法懲處,并允許其提出申訴和控告。檢察官有了職務保障,免除了失業和無故降職之憂,才能一心一意地為實現社會的正義和國家的法治而努力。有權利必有救濟,檢察官的職務保障權必須有有效的救濟途徑,才能保證權利的充分實現。

一、域外檢察官職務保障權司法救濟制度的考察

（一）美國的司法救濟制度

美國著名的馬伯里訴麥迪遜案一直被學術界稱為開美國司法審查先河的案件。事實上,它也是公職人員因其職務保障權受到侵害而尋求司法救濟的典型案例,其所涉及的實質法律問題是對“既得權利”（vested rights）的保護。主審該案的馬歇爾大法官在法院判決書中說：“每一個人受到侵害時,都有權要求法律的保護。政府的一個首要責任,就是提供這種保護。合眾國被宣稱為法治政府,而非人治政府。如果它的法律對于侵犯所賦予的法律權利不提供救濟,它當然就不值得這個高尚的稱號?！盵1]（P35）法院的判決,已經表明美國憲法、法律賦予了包括檢察官在內的公務員享有因其職務保障權等“既得權利”受到侵害而向法院提起訴訟的權利;也表明只要其權利為法律所支持,司法權將給予其充分的救濟。

當然,應當注意到,美國對檢察官提供的司法救濟遵循著“窮盡行政救濟原則”。該原則強調當事人在沒有利用一切行政機關救濟以前,不能申請法院裁決對他不利的行政決定。這是出于對檢察官權利救濟與政府權力高效運行維護的共同關注。

（二）法國的行政司法審查制度

法國有獨立的行政法院系統,因此,法國對公務員職務保障權的司法救濟,其實質是強調行政法院對機關的法律監督?！安徽撈毡樾缘男姓袨榛蚓唧w的行政處理,只要對公務員的權利和利益有不利的影響,都可作為訴訟對象?！盵2]（P284）在法國,司法救濟渠道十分完善,地方行政法庭和專門法庭受理一般公務員的權利申訴案件,總統任命的公務員的訴訟由最高行政法院受理,普通法院受理公務員關于社會保障的訴訟。

與美國不同的是,在法國,一般情況下,行政救濟不是司法救濟的先決條件。檢察官對于單位侵害其權利的處理決定,既可以向有關行政機關提出申訴,也可以向行政法院提出訴訟,其對申訴和訴訟有選擇權。當然,在某些情況下也有例外,如檢察官提起損害賠償之訴,就不能先向行政法院提起,而必須先向行政機關申訴,在未獲滿意結果之時,才能在訴訟有效期內向行政法院提出訴訟。

（三）我國臺灣地區的司法救濟制度

在我國臺灣,通過“司法院”大法官會議,確定了包括檢察官在內的公務員訴求司法救濟的權利。但是當檢察官與行政機關產生糾紛時,要求先申請復審和再審,不服再審決定的,再提起行政復議,行政復議是行政訴訟的前置必經程序[3]（P325）。

二、我國檢察官職務保障權救濟的現狀

我國制定和頒布的一系列法律、法規和制度中,對檢察官職務保障作了原則性的規定,如《公務員法》中規定公務員享有“非因法定事由和非經法定程序不被免職降職辭退或者行政處分”的權利,規定當這一權利受到侵害時可以尋求行政救濟;《檢察官法》中規定檢察官“非因法定事由、非經法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”。這些規定充分體現了職務保障的精神,但就目前來說,檢察官的職務保障仍存在著很大問題,尤其體現在救濟制度上。

（一）檢察官職務保障權救濟制度程序上的缺失

就對公職人員的職務保障有較大影響的降職、休職、免職等處分來看,更需要有相應的較為合理和完整的程序規定才能確保公職人員的合法權益不受侵害。例如,日本法律規定：對職員進行降職、休職、免職和其他明顯不利于本人的處分或懲戒處分時,處分者必須向被處分者提交有處分事由的說明書。當職員認為前項規定的處分明顯不利于自己時,有權要求查閱處分說明書。該說明書必須寫明對該處分如有不服,有權向人事院提出申訴[4]（P79）。

相比之下,我國檢察官人事管理在各環節的具體程序設計上還存在著諸多疏漏,我國雖然在法律中規定了檢察官有權申請救濟,但規定的過于原則,根本沒有規定具體的救濟程序。程序的不確定,就難以保證結果的公正。

（二）公職人員職務保障缺少司法救濟

當合法權益受到侵害時,需要有救濟手段和途徑,以確保正當權益獲得維護。從法律角度講,權利救濟就是法律賦予檢察官的保障請求權,相對于具有積極意義的基本權利來看,保障請求權是一種具有消極意義的權利。救濟是否切實有效地發揮作用,在一定程度上決定著檢察官的職務保障能否落到實處。在現代社會中,尤以司法救濟為重。

但是,我國卻缺少司法救濟這一重要的檢察官職務保障的救濟制度?！稒z察官法》和《公務員法》等雖然都規定了相關人員有權提起申訴和控告,卻沒有賦予其訴訟的權利?，F有法律規定檢察官的職務權利受到侵犯時,只可向原處分、處理機關申請復議,或者向原處分、處理機關的上級機關提起申訴,也可以向政府人事部門或監察機關提出申訴或控告,但卻無司法救濟的途徑或手段。

司法救濟的缺失,不僅表現在法律上無相關救濟途徑及手段的規定,而且表現在一些法律制度明文規定了不予相關人員司法救濟的可能。例如《行政訴訟法》就明確規定：人民法院不受理就“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定和法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”提起的訴訟。事實上,司法救濟對于職務保障具有極為重要的作用,其存在和健全與否,在客觀上決定了對檢察官的職務保障的救濟程度。

三、檢察官職務保障權司法救濟的理論基礎

（一）無救濟即無權利

法律不僅宣告權利,更重要的在于給予權利實現的實際可能性。古法諺有云：“有權利,必有救濟”、“無救濟即無權利”,這是對權利救濟思想的集中表述。亞里士多德在其《倫理學》中將正義分為分配的正義和矯正的正義,其中矯正的正義就包含有權利救濟的思想。法律救濟對相對人而言,本身就是一種權利。這種權利的性質表現為一種救濟權是相對于原權而言的“第二權”,指在原權受到侵害時所產生的補救權利或者是請求國家保護的權利[5]（P118）。救濟權與原權相互依存,不可分立,沒有救濟權,也就不可能有原權的實現,權利的大小、現實性程度是與其保障和救濟制度成正比的。

（二）司法最終救濟原則

無救濟即無權利,但不代表有了救濟就有權利。救濟方式有多種,當檢察官的職務保障權受到侵害時,包括原處理機關或上級機關或監察機關的復核或受理申訴、控告在內的行政救濟,雖不失為對其所受侵害進行救濟的途徑和手段,但畢竟存在著自身所難以克服的內在局限性。而眾所周知,訴訟是解決矛盾的最終方式?！霸谏鐣l展到一定時機,當某種行政行為不納入司法審查不足以保護公民的合法權利,不利于維護和監督行政機關依法行政時,就應該將其納入司法審查的范圍?！敝挥袌猿炙痉ň葷淖罱K效力,司法權才能在法治框架下最大限度地實現制約行政權的憲政職能,促使行政法治的實現?？蓮囊韵聝蓚€方面加以論述。

1、行政救濟的局限性

首先,原行政機關正是做出對檢察官不利處分決定或人事行政侵權行為的行為者,由其對權益受損的檢察官實施救濟,會摻雜先入為主、成見在心的因素,容易使檢察官的申訴控告流于形式,得不到事實上的效果。而在我國當前的政治體制下,上級行政機關或監察機關客觀上與原處理機關有著千絲萬縷的聯系,更何況人情、金錢等關系滲入,會形成一種無形的干擾力量[6]（P112）,也影響了救濟效果。

其次,現有的行政救濟手段,透明度、公開性不夠,缺乏聽證程序,而且很難做到對所訴行政行為的徹底審查,救濟力度有限。檢察官本身作為司法人員,對于行政救濟的信任度也有限。

2、司法救濟的優越性

司法的本質就在于以權威的方式解決糾紛,使各項法律在具體個案中得到實施,實現對權利的維護和對公權力的合理約束,它具有如下的優越性：首先,至少在理想的狀態下,司法機關以其地位的獨立性和超然性,有利于避免裁決者的個人偏見和排除法外因素的干擾,從而做出更為公正的判決;其次,司法機關處理案件,較為注重程序,能提供比行政機關的組織和程序更強的合法性保證;再次,作為司法人員,檢察官了解司法機關地位的獨立性和程序的嚴密性,有其進行最終裁決,能夠增加檢察官對裁決公正性的信任程度。

因此,為保障檢察官的職務保障權,實行司法最終解決糾紛制度是我國檢察制度改革的必經之路。

四、完善我國檢察官職務保障權司法救濟的構想

（一）確定司法救濟的原則

1、窮盡行政救濟原則

縱觀世界上其他國家及地區的職務保障權司法救濟制度,除了擁有專門的行政法院系統的法國外,大都規定了“窮盡行政救濟原則”,也就是說,當事人沒有利用一切行政救濟以前,不得向法院申請司法救濟。我國在處理檢察官職務保障權的行政救濟與司法救濟的銜接問題時,也應當堅持這一原則。首先,這一原則可以給行政系統內部自我糾錯的機會,減少司法審查的需要,使法院有限的人力和財力能更有效地使用。因為行政機關畢竟最了解當事人的實際情況和具體處理行為做出的緣由,由其首先進行復核、審查和監督,能減少受理機關的調查成本和救濟成本。其次,這一原則使法院對行政權進行司法審查時保持謹慎與克制,保證了行政權行使的效率不因司法權的干預而降低,保證行政機關能夠完成其特定的行政管理任務,確保其自主性,防止司法權走上干涉行政權的極端[7]（P281）。

2、訴訟不停止執行原則

對檢察官所做出的人事行政行為,是行政機關代表國家做出的,具有國家意志性。所以,具體人事行政行為一旦做出,就具有確定力、拘束力和執行力,不因相對人的意思表示如何而影響其效力的實現,作為當事人的檢察官必須服從。因此,當檢察官申請司法救濟時,不影響行政主體有關行為的先行執行力;行政主體在人民法院做出撤銷或變更具體行政行為的判決之前,不停止原處理行為的執行[8]（P137）。當然,特殊情況下,受處理檢察官也可以向法院提起停止有關行政行為執行的申請,經法院審查,認為確有必要的,可以以裁定的方式停止執行。

3、合法性審查原則

人民法院在審查影響公務員職務保障權的行政行為時,審查的內容應主要是其合法性,而不是合理性,防止司法權對行政權不適當的干涉。這一原則要求人民法院在進行審理時,只審查行政行為是否合法,而對其合理或適當與否,原則上不予審查。具體的審查標準應集中于：主要證據是否不足、適用法律和法規是否錯誤、是否違反法定程序、是否超越職權或濫用職權、是否不履行或拖延履行法定職責等。

（二）明確賦予檢察官就職務保障權申請司法救濟的權利

欲對檢察官的職務保障權進行司法救濟,首先必須明文規定其有申請司法救濟的權利。由于我國《公務員法》頒布時間不長,不可能在短期內就對其進行修改、增加有關公職人員職務保障權的司法救濟的規定,所以,可以先修改《檢察官法》,明確規定公務員職務保障權的司法救濟。另外,可以在包括人事爭議、人事處理、行政處分、行政監察等在內的涉及到檢察官職務保障權及其救濟事項的法律、行政法規、行政規章、地方性法規當中,明確規定檢察官可以就對其職務保障權造成重大影響的免職、降職、降級、開除、退休、轉任、調任等內部行政行為向法院提起訴訟。

需要進一步明確的是,關于檢察官申請司法救濟的舉證責任問題。由于檢察官相對于對其作出處理決定的行政機關來說,處于弱勢地位,且大部分證據是掌握在行政機關手中,因此,應當由行政機關對其影響檢察官職務保障權的行為承擔舉證責任。

（三）廢除立法上關于檢察官申請司法救濟的障礙

只是明文規定檢察官的司法救濟權還不夠,應當及時修改《行政訴訟法》第12條第3款。該款規定將“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”列入人民法院不受理范圍。這一條款,使得檢察官無法向法院提起有關行政機關侵害其職務保障權的訴訟。由于《行政訴訟法》是當前法院審理行政案件所依據的權威法律,是行政訴訟的最直接根據,因此,若要使檢察官能夠就其受侵害的職務保障權向法院申請司法救濟,就必須對該條款進行修改,將對公務員職務保障造成重大影響的行為納入行政訴訟的范圍。另外根據《檢察官法》,同級權力機關對檢察機關的檢察長有權做出免職決定,對這類決定能否提起行政訴訟呢?筆者認為,該類行為不應包括在行政訴訟的受案范圍之內。因為首先行政訴訟僅限于對行政行為提起,權力機關做出的決定不能納入行政法及相關程序法的規制范圍內;其次,權力機關是代表人民行使權利的機關,其決定有其最高權威性,是不宜通過司法救濟途徑加以推翻的,如確有錯漏則可能需要通過憲法救濟的手段加以解決。

[1]（美）保羅·布萊斯特,桑?！ち形纳?杰克·巴爾金,等.憲法決策的過程：案例與材料（上冊）[M].北京：中國政法大學出版社,2002.

[2]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社,1988.

[3]王以真.外國刑事訴訟法學（新編本）[M].北京：北京大學出版社,2004.

[4]張智輝,楊誠主.檢察官作用與準則比較研究[M].北京：中國檢察出版社,2004.

[5]孫謙.檢察：理念、制度與改革[M].北京：法律出版社,2004.

[6]張培田,張華.近現代中國審判檢察制度的演變[M].北京：中國政法大學出版社,2004.

[7]孫謙,鄭成良.司法改革報告：中國的檢察院、法院改革[M].北京：法律出版社,2004.

[8]王新環.公訴權原理論[M].北京：中國人民公安大學出版社,2006.

Research on the Judicial Relief of Prosecutors’Right to Post Guarantee

SHENG Qian1,ZHANG Lei2
（1.Peop le’s Procuratorate of L uyang D istrict of Hefei,Hefei230041,China;2.Anhui University,Hefei230039,China）

There are p rofound theo retical bases fo r the judicial relief of p rosecutors’right to post guarantee,w hich is the impo rtant mechanism that can ensure the smooth developmentof p rocurato rial causes.Throughout the world,the system sof the judicial relief of p rosecuto rs’right to post guarantee are made clear in other countries and regions.Though the legal position of p rosecuto rs’right to post guarantee has been made,the judicial relief of their right to post guarantee has still been insufficient,w hich p redominantly exists in the defectsof the judicial relief.To perfect the judicial relief of p rosecutors’right to post guarantee,we first identify the p rincip les of the judicial relief,pass the law that p rosecuto rs owe the right to their post guarantee,and abolish the obstacles in the judicial relief.

p rosecutors;right to post guarantee;judicial relief

D926.32

A

1009-9735（2011）04-0088-04

2010-12-24

盛茜（1975-）,女,安徽合肥人,安徽省合肥市廬陽區人民檢察院辦公室副主任,研究方向：檢察研究;張磊（1986-）,男,安徽霍邱人,安徽大學法學院2007級訴訟法學專業碩士,研究方向：訴訟法。