社區社會組織發展現狀及對策分析
——以長沙市天心區為例

廖敏

(長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004)

社區社會組織發展現狀及對策分析
——以長沙市天心區為例

廖敏

(長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004)

社區社會組織在我國城市社區建設中發揮著越來越重要的作用，培育社區社會組織是建立新型社會管理體制的有益嘗試。本文以長沙市天心區為例，分析了長沙市天心區社區社會組織的發展現狀與問題，提出了創新服務管理社區社會組織的方式和方法，促進和諧社區的建設。

社區社會組織;社會管理創新

社區社會組織，一般是指由社區單位或個人舉辦的、在社區范圍內開展活動、滿足社區居民不同需求的社會組織，主要包括在民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位和部分群眾活動團隊。社區社會組織除具有非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性等一般社會組織的基本屬性外，還具有以下特征:活動范圍主要在社區，服務對象主要是社區居民，活動影響主要限于社區。

當前，社區社會組織按照活動內容不同，可以分為以下幾類:第一類是社區福利組織，如社區托兒所、社區托老所與敬老院、社區公共活動場館、社區服務中心等;第二類是社區文體組織，如社區老年大學、健身隊、老年文藝表演隊、藝術活動組等;第三類是社區居民權益維護組織，如社區法律援助中心、社區婦女兒童保護協會、社區環境保護協會等;第四類是志愿活動組織。如社區志愿者與義工組織;第五類是為配合政府社會事務工作的組織，如計劃生育協會、老年協會等。

一、長沙市天心區社區社會組織發展現狀

長沙市天心區總面積72平方公里，人口50萬，轄9街1鎮，65個社區，12個村。隨著市場經濟的深入發展和社會轉型的加快，各級政府高度重視社區社會組織的建設，把它作為完善社區服務的新視野，推動社區建設的新生命。目前，長沙市天心區打造了為老、助殘、法律援助、醫療服務、文化生活、青少年心理咨詢與輔導等一批社區社會組織品牌。具體發展情況如下:

(一)社區社會組織的數量、規模、種類及作用都有較大發展

截止到2009年底，長沙市天心區經民政部門登記的社區社會組織有108個，其中教育機構44個，社區衛生服務機構26個，社區服務中心6個，社區公共事務協會2個，社區文藝團體20個，為老助殘服務機構10個。這些社區社會組織涉及的領域有科教、文化、衛生、環境、勞動、慈善和社會福利等多個領域，它們在整合社區資源，拓展服務領域，擴大就業渠道，發展社區民主自治能力，構建和諧社區等方面發揮了積極的作用，為社區居民提供了多樣化、專業化的服務，成為政府服務于民的橋梁和紐帶。

(二)社區社會組織的地位日漸提升，發展環境不斷優化

在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，中共中央提出了構建和諧社會需要健全社會組織，增強社會組織服務社會的職能;提出對社會組織要堅持培育發展和管理監督并重的原則，要完善培育挾持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。

天心區委、區政府對社區社會組織高度重視，把社區社會組織建設納入社會管理創新的總體部署。一是出臺了一系列針對社會工作服務、社區服務及居家養老服務的扶植政策。如《天心區居家養老服務中心扶持辦法(試行)的通知》。二是簡化了工作程序，提高工作了效能。對申請成立的社區社會組織，簡化辦理程序，縮短辦結時限，社會團體由法定的60個工作日縮短至20個工作日;民辦非企業單位由30個工作日縮短至10個工作日。三是降低了門檻，重點發展。對社區社會組織，采取降低登記門檻、減少登記環節、免除登記公告費、實行登記和備案雙軌制等系列措施，重點加以扶持發展。

(三)社區社會組織作用發揮日益凸顯，專業組織發展取得突破

社區社會組織參與民生服務工作，一方面部分緩解了公共服務上的供需矛盾，減輕了政府工作的壓力;另一方面承接了政府轉移或委托的部分工作，為政府職能轉變提供了組織載體。如八角亭社區服務中心開展家政、送水送氣、信息修理等12項服務，形成了較完善的服務體系;半湘街自律自管法律服務中心常年為登記的800多人免費提供法律援助服務;各社區、村殘疾人協會為殘疾人建檔立卡，在殘疾人就業、扶貧幫困、法律維殘等方面發揮了積極的作用。同時，專業組織的發展有力提升了社區社會組織建設的水平和層次。如坡子街街道成立了馨園中心，專業開展心理咨詢與輔導服務，已為街道居民咨詢150余名，開展了輔導培訓12場，培訓2000余人次，與127個服務對象建立了服務關系，使31名心理壓力大的白領人士、17名精神焦慮的外來人員、38名心理孤獨的老年人成功走出了心理困境。金盆嶺街道創辦了新芽工作室，專業開展社區矯正工作，目前咨詢和求助的對象絡繹不絕。

二、社區社會組織發展中存在的問題

(一)政策法規依據不全，政府扶持力度不大。《社會團體管理登記條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》相關章節內容已經和社區社會組織的迅速發展不相適應。對社會組織的登記管理，特別是對社區社會組織，存在著立法“盲點”，對社會組織的稅收優惠政策也暫未制定出臺。此外，政府及政府部門對有些公益事業的部分社會職能轉移、放權不夠，只愿意把職能轉移給下面的事業單位或自己培育的社會組織，社會組織從業人員的就業、保險、報酬等未享受同等權益。社區社會組織作為社會和經濟發展的重要力量，沒有列入重要工作日程，沒有納入政府統一考評、獎勵，不享受政府年終表彰。而且，政府資助和購買服務機制尚未有效確立，政府委托購買服務進程緩慢，臨時性、變動性比較強，社區社會組織一般難以獲得穩定的收入來源。

(二)社區社會組織獨立性較弱。當前，官辦色彩過濃的“準政府”性社會組織大量存在，即使沒有官辦色彩的，也受到政府行政權力的過度干預，使組織的民間性大打折扣，失去其獨立發展的條件，造成“非官非民，官民不分”這種尷尬的狀況。這類帶有政府行政色彩的社會團體或協會分為三類:一種是按照上級政府部門系統要求，上下對口，由政府有關部門直接或間接組建;一種是由政府職能轉變過來，國家定編、定級、撥經費，成為名副其實的“二政府”;一種是為了部門職能的行使和安排剩余人員，結合行使職能成立的，其名為“自收自支”單位。據了解，此類社會團體或協會大多由國家工作人員兼職。

(三)組織自身發展能力不強。社區社會組織大多數規模小，職能內容比較單一，且經營成本較高，無法爭取到社會捐助，導致組織的發展舉步維艱。組織只好采取以會養會的辦法，收取培訓費、咨詢費等維持生存，造成工作無法正常開展，作用也無從體現。例如，天心區民辦的自閉癥機構約有十來家，大多是自閉癥兒童家長或教師在自閉癥康復公共資源嚴重匱乏的情況下自主舉辦，且由于行業的特殊性，訓練費用較高，機構公益性難以體現。同時，社區社會組織的很多成員是政府的精簡人員或離退休人員，管理能力缺乏，結構老化，組織又沒有固定的人才獲取渠道，無法吸引專業管理人才。此外，部分社區社會組織還存在著內部制度建設不健全，社會公信力不高，資金籌措和市場開拓能力較弱等問題。

(四)社會公眾認知度不足。一方面由于社區社會組織尚未找到在社區建設中的位置，其社會作用相當有限。另一方面政府對社區社會組織缺乏系統性的宣傳教育，造成社會各界對社區社會組織服務的認知不足，社會支持和關懷缺位的遺憾局面。在調研中發現，除部分組織通過互聯網有簡單的服務介紹外，天心區大部分社區社會組織基本沒有向外界宣傳。而且，社區的領導及工作人員對社區社會組織認識不清，缺乏信任，不了解社區社會組織應如何為社區建設服務。這些觀念都嚴重阻礙了社區社會組織為社區建設服務的步伐。

三、社區社會組織的發展對策與建議

培育和發展社區社會組織，是社會管理創新和轉變政府職能的重要部分。而社區社會組織培育工作是一項探索性、創新性的工作，有很多新問題需要研究，為此提出以下建議:

(一)加強制度建設，為社區社會組織發展提供良好環境

1．提高認識，列入工作重點。各街道和各有關部門要把培育社區社會組織作為深化社區建設，完善社區居民自治，構建和諧社區的重點工作擺上重要議事日程，列入年度工作計劃，要研究培育社區社會組織的理論并上升到政策層面，為社區社會組織提供生存和發展的外部制度環境。各街道、社區居委會要對社區已有資源和潛在資源開展調研，結合實際制定社區社會組織的發展規劃。

2．配套出臺相關的扶持政策，科學規劃和推動社區社會組織的協調發展。如適當放寬社區社會組織的登記條件，降低準入門檻，簡化登記手續，及時辦理備案登記手續，給予業務指導和政策扶持，以引導和培育那些尚不具備社會組織注冊登記條件，但社區建設需要并有發展潛力的準社區社會組織;恢復區體育總會、區文化藝術聯誼會等文體社團組織，整合區域資源，抓好公共文化體育陣地建設，定期組織開展群眾性文化體育活動，豐富市民的精神文化生活，營造文明和諧、健康向上的社會氛圍。

(二)建立健全政府支持體系，加大培育力度

1．建設“社區社會組織孵化基地”，設立專項基金，實行政府購買服務。通過獎勵性、委托性、補貼性或購買性的投入方式，重點培育發展市場性專業服務公司、社會中介組織、律師事務所、商會、愛心協會、志愿者組織、慈善協會、文體社團等社會組織和非營利性機構。建立健全業主委員會、行業協會、職代會等維權機構，充分發揮共青團、婦聯、殘聯、計生協會、關心下一代協會、老年協會等群團組織在社區管理服務中的積極作用。同時，對萌芽期和初創期的社區社會組織，提供包括辦公場地、辦公設備、能力建設、小額補貼和注冊協助等資源和平臺，扶助其樹立公益理念，完善機構建設和制度建設，提高項目運作能力。

2．實施分類管理，建立評估機制。首先對區內全部社會組織進行一次全面的調查，對轄區內已登記合法的社會組織和未登記開展活動的組織進行全面摸底，了解掌握基本情況，包括社會組織的名稱、性質、規模、人員結構、活動場地以及存在的問題等，使分類管理上更有針對性。如對社會服務類社區社會組織，在稅收、貸款、項目補助等方面給予資金和政策支持;對文體娛樂活動類社區社會組織，在活動場地、經費方面給予適當支持;對慈善救助類社區社會組織，提供政策、資金等方面的支持。而且，還可以把社區社會組織資源進行有效整合，節省管理成本，降低服務收費，以促進服務水平提高。此外，積極探索建立社區社會組織績效評估指標體系，根據社區社會組織評估等級，授予政府購買和委托服務資格。

(三)完善組織內部建設，促進資源的拓展與聯結

1．優化組織內部管理是社區社會組織發展的根本。首先，社區社會組織應建立健全各項規章制度、工作流程，做到服務、活動有章可循，按章程辦事，營造適合社區社會組織生存和發展的環境。其次，對組織負責人進行法律法規和業務管理培訓，不斷提高其依法運作的自覺性和服務社會的能力。再次，加大專門人才的引進力度，探索專業社會工作者介入社會組織的辦法和具體措施，逐步建立社會工作職稱系列，以加強后備人才的培養，實現人性化、親情化服務。

2．理順關系，以合作促發展。一是理順與政府的關系。具體而言，就是要圍繞政府提出的目標開展服務，為政府排憂解難，體現自身存在的價值，使政府通過政策、資金支持、分包項目、購買服務等形式給予支持和扶植。二是與企業建立伙伴關系，拓展籌資渠道。對城市社區社會組織來說，企業捐贈是其運營資金很重要的一個來源，長沙市不少民營企業、外資企業規模較大，發展較快。因此，社區社會組織應利用這一優勢，積極探索適應市場經濟特點的募捐形式，激發企業的慈心善舉，本著“自愿”和“雙贏”的原則，盡可能滿足捐贈者的合理需求，建立有條件的合作伙伴關系，拓寬籌資渠道。

(四)積極爭取社會關注和支持，提升公眾認知度

一是可以借助媒體力量進行宣傳動員。報紙、廣播、電視、網絡等媒體要開辟專版專欄，刊登、播放社會工作公益廣告，宣傳相關服務項目和服務成效;二是充分挖掘調動社區資源，吸收廣大社區志愿者積極參與社區社會組織的活動。組織志愿者之間的聯誼和交流，加強志愿者的培訓和管理，促進志愿者服務的經常化、制度化;三是社區社會組織應該充分利用自己的自身優勢，有計劃地開展公益宣傳活動，以宣傳引起政府與社會的關注，從而獲得支持。如天心區的慧靈智障人士服務中心、ICC、萬眾和等組織就在這方面走出了成功的路子。尤其是怡智家園智障人士康復中心，通過政府支持宣傳，中心從原來的18名學生、10名康復員，增加到了45名學生、22名康復員，中心面積也由原來的120平方米增加到了700平方米。

(五)推進社會工作人才隊伍建設，充分發揮社會工作的作用

實踐證明，社會工作與社會組織的發展、成長有著緊密聯系。社會工作作為同樣處于發展階段的一種新興事物，與社會組織發展經歷著共同的社會環境，也面臨著共同的發展際遇，兩者有很多相容之處，從某種意義上說社會工作人才更能適應社會組織發展的需要。所以，加強對社會工作的規劃、引導和統籌管理是社會組織發展的有力支撐:(1)成立區社會工作局，與區民政局合署辦公。區社會工作局作為社會工作組織的指導服務機構，負責擬定全區社會工作發展規劃、政策和立法建議，管理全區社會工作人才和社會工作機構，統籌規劃和評審政府購買服務項目，指導、協調和監管全區社會工作人員開展工作。各街道(鎮)成立社會工作站，與街道(鎮)民政辦合署辦公，履行與之相匹配的工作職能，為社會工作人才提供招聘登記、繼續教育、職稱評定、人才交流等方面的服務;(2)加強社會工作專業培訓。有計劃、有步驟地對社區工作人員進行職業培訓和資格考試，全面推行社區工作者執證上崗制度，現有社區工作人員必須在規定期限內全面通過社會工作者職業資格認證;(3)組織社會工作者開展青少年輔導、助殘、居家養老、社區矯正及刑釋解教人員安置幫教、心理咨詢與輔導等社會服務工作。并充分運用社工的橋梁作用，發揮其通過同行間的信息網絡以及自身的開拓能力，運用其專業技巧，為機構需求到資源的作用，如獲得資金、志愿者支持，協助加強機構之間的溝通合作等。

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［3］郇天瑩，黃伯平．民間組織的現狀及其在構建和諧社會中的潛在價值［J］．行政論壇，2008，(2)．

2011－03－22

廖敏(1982－)，女，湖南郴州人，講師。