園區視閾中的地方政府公共管理職能創新＊

周 芳

(貴州大學經濟學院，貴州貴陽550025)

園區視閾中的地方政府公共管理職能創新＊

周 芳

(貴州大學經濟學院，貴州貴陽550025)

園區發展必須依靠地方政府的公共管理職能創新，為達到園區管理創新的目標，我們必須對園區公共管理職能進行科學定位，確立園區管理的基本原則，并進一步尋求園區管理職能創新的有效路徑。

園區;地方政府;公共管理;職能;創新

一、園區公共管理職能的基本定位

園區創辦大多出自地方政府行為，管理園區的機構一般稱作管理委員會，簡稱管委會，屬地方政府派出機構，雖然不是一級地方政府，但實際上發揮一級地方政府的職能。園區公共管理職能即園區管委會依法對園區內公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。園區一般包括以下一些組成部分:園區黨工委、管委會、平臺公司、上級政府直屬駐園分局、開發投資有限公司、入園企業、中介組織、群眾性社會團體和其它企事業單位等。園區管理職能大致可分為基本職能和運行職能兩個層面。

(一)園區公共管理的基本職能

所謂園區公共管理的基本職能，是指依據園區管委會管理的事務性質劃分的管理職能，“是最普遍的一種職能分類方法，同時也是管理機構設置的主要依據”［1］。主要包括四項職能:

一是政治職能。即指園區管委會為維護國家和地方利益，對外保護園區安全，對內維護園區社會秩序的職能，其中主要包括軍事保衛、對外聯絡、社會治安和民主政治建設等。

二是經濟職能，即指園區管委會為保障園區經濟發展對園區社會經濟生活進行管理的職能，主要包括宏觀經濟調控、提供公共產品和服務以及市場監管等。

三是文化職能，即指園區管委會為滿足園區人民日益增長的文化生活需要，依法對園區內文化事業所實施的管理，主要包括發展科學技術、發展教育、發展文化事業和發展衛生體育等。

四是社會職能，即指除政治、經濟、文化職能以外園區管委會必須承擔的其它職能。這類事務一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應當由管委會從整個園區角度加以引導、調節和管理，“如果說，政府的權力曾經一度受到限制的話——政府除了保護法律和秩序，保護私人自由、私人財產、監督合同，保護本國不受侵略之外，沒有別的權力——那個時刻早已過去。今天認為政府機構干涉我們生活中‘從生到死’時刻的各個方面的看法是很平常的。……看來政府的職責是無限的，而我們每天都給政府增添任務”［2］。園區管理的社會職能主要包括調節社會分配和組織社會保障、保護生態環境和自然資源、促進社會化服務體系建立和提高人口質量實行計劃生育等。

(二)園區公共管理的運行職能

政府公共管理主要包括三個方面的運行職能，即“一是制定戰略，如設定目標和重點，制定操作計劃。二是管理內部事務，如建立組織機構和人事編制，指導和管理人事，控制政府運作(行政、預算、財政、報告、統計、評估、獎懲)。三是處理對外事務，如與上下左右的各種政府機構打交道，與獨立于政府的組織打交道，與新聞界和公眾打交道”［3］。而按照管理運行程序劃分，園區公共管理的運行職能主要包括以下兩個方面:

一是計劃職能，即指園區管委會為完成某一時期內的任務或某一項任務，制定戰略目標，確定實施步驟的管理過程，主要包括制定整體目標、圍繞目標制定可供選擇的方案以及確定具體實施步驟等。

二是組織職能，即指園區管委會和工作人員把確定的計劃方案付諸實施的活動過程。這個職能存在兩種不同情形:一是根據任務的性質和規模需要設置專門的新機構，配備新人員;二是合理組織原有的機構和人員，承擔計劃所涉及的任務。組織職能包括以下四個內容:一是將計劃方案中的整體目標進行分解，把整體目標具體化為可操作執行的工作項目;二是將分解的各工作項目落實到下屬部門或個人;三是配備必要的人力物力財力，提供必要的信息;四是授予下屬執行任務的權力，明確相應的責任。

二、園區公共管理職能創新的原因分析

(一)國外園區管理之啟示

國外富有效率的園區現代化管理模式給我國園區管理以深刻啟迪，同時也加劇了我們進行園區公共管理職能創新的緊迫感。從國外一些發達國家園區管理模式當中我們可以看到，管理機構在增加園區內公共產品和其它外部收益產品供應、改善收入分配、維持宏觀經濟穩定等各個方面的作用，都具有“派生”的意義，針對的都是市場機制發揮一個時期作用后的某種缺陷，目的是使之能增進整個園區社會的利益，服務于園區經濟的長期、持續、均衡發展，避免市場缺陷引發社會動蕩、危害園區內大多數人的利益。比如美國園區管理機構為鼓勵園區內企業從事研發投資所采取的稅收支持政策;又比如瑞典、意大利等國園區管理機構積極促進園區內企業產品出口的舉措;再比如中國香港園區管理機構為保證園區穩定持續發展環境所建立的為園區企業及社會服務的完整有效的“法律法規、組織系統及運作體制”［4］等。

(二)園區矛盾解決之迫切

當前我國園區發展存在著許多現實問題和突出矛盾，這也要求園區管理必須加快創新。這些問題與矛盾主要包括以下兩個方面:

一是由于園區一般是以某一種或某幾種產業作為主導面向國內外進行招商引資開發的，入園企業中既有國有企業、集體企業，也有個體企業、私營企業和外資企業，經濟所有制成分較為復雜，因此園區管委會與園區企業之間難免會產生一些摩擦，比如管委會在對不同所有制企業政策的公平性、執行的公正性上以及對園區企業的服務質量等方面。如何理順管委會與園區企業之間的關系、管委會如何轉變管理企業的方式以及管委會是否真正具備為企業服務的責任意識等都將很大程度上影響到園區經濟發展的速度和質量。

二是由于園區在企業進來之后人流、物流、資金流、信息流、技術流等逐漸積聚起來，園區已經不再僅僅只是一個生產單位，而是慢慢演變成為一個功能相對完備齊全的城市社會，因此管委會就不再僅僅只承擔管理園區企業的責任，還必須更多地擔負起相當于一般政府的政治、經濟、文化和社會等管理職能，比如如何發揮好社會服務、公共產品提供及市場監管等職能，如何更好地為園區群眾提供勞動就業機會和有效的社會保障，如何更好地調解社會糾紛、化解干群矛盾等方面。管委會若能順利解決園區社會問題，則將有利于為園區發展營造一個安定的社會環境。

三、園區公共管理職能創新的路徑探析

針對當前我國園區管理的現狀，對癥下藥，實現創新，是園區進一步發展的關鍵。園區管理創新首先必須堅決貫徹一些符合時代發展要求的基本原則，然后在此基礎之上制定相應的具體對策，才有可能真正收到實效。

(一)園區公共管理職能創新的基本原則

一是法治原則。在我國依法治國基本方略確定的背景之下，園區管理必須徹底改變過去法治化程度不高、法律體系不完備的局面，從主要依靠政策管理轉變到依法管理。“政府守法是依法治國的首要原則，而政府守的法主要是憲法和行政法”［5］。

二是親商原則。親商原則是指“園區行政部門以為客商服務為最高宗旨，使之融化在招商引資及日常管理服務的態度和價值觀中，幫助客商獲得滿意回報率，同時使園區獲得相應收益，從而形成雙贏格局。親商思維使政府行為由命令型方式轉變為服務型方式”［7］。因此，管委會應樹立“領導就是服務，管理就是服務，企業就是上帝，群眾就是上帝”的理念，千方百計為園區企業和群眾服好務，排憂解難。與此同時，圍繞服務園區發展，改善園區發展環境，應開展“送服務”活動，并實施落實好五項制度，即“公開承諾制、首辦責任制、限時辦結制、考核評議制、追究問責制。”［8］

三是人本原則。公共管理是對人的管理，公共管理的目標不單純是公共物品的生產，而且也包括如何促進人的發展。園區把人視為經濟發展中的第一要素，形成了“人力資源是工業園區最重要資源”，“人力資源環境是工業園區最重要的投資環境”的理念，并把它融入到人力資源市場化配置管理中園區管理必須“更加注重以人為本”［9］，堅決貫徹全面協調持續的科學發展觀，實現管理的文明化。

四是戰略原則。管委會應根據園區特點和環境變化，“從長遠的、全面的、發展的眼光進行管理”［10］。

(二)園區公共管理職能創新的主要途徑

一是管理職能的外部轉移，即管委會與其它組織之間發生的職能重新調整和組合，其中關鍵是實現政企分開，解除管委會所辦經濟實體和直屬企業的行政隸屬關系，大量裁減專業經濟部門和各種行政性公司，發展社會中介組織。

二是注意發揮倫理價值在園區管理活動中的功能，即凝聚、導向、操作、整合、激勵等功能。在管委會內部關系中確立信任、尊重、關心、權利、公平、民主的倫理準則;在管委會與企業、社會之間建立責任、服務、秩序的倫理準則;在園區與自然環境之間建立和諧的倫理準則，樹立“綠色”價值觀和“綠色”角色意識，實施“綠色”管理，定位“綠色”市場;在管委會與上級政府及當地政府之間確立協作、競爭、合法、守約的基本倫理關系。

三是加強園區管理的行政法制建設，管委會與園區其他組成部分的關系應從簡單的管與被管關系轉到亦可“民告官”，追究行政侵權責任從“落實政策”轉到可以要求國家賠償，管委會人事管理從實行傳統的干部管理轉到實行公務員制度，管委會及其工作人員從只監管他人到自身也必須接受監督，對管理權力的控制從只注重實體制約轉到同時注重程序規范。

四是努力加快園區開發建設與招商引資的步伐，利用會展經濟和送地招商、稅收減免等優惠政策主動出擊，通過市場化運作模式加大招商引資的力度。搞好園區稅源建設，做好園區發展規劃，完成投融資體制和股份制的改造。加大對外宣傳的力度，全面配套地完善園區投資的軟硬件環境，利用財政撥付、市場融資等方式增加園區固定資產投入及基礎設施建設資金，進一步完成交通、通訊、環保等的改造提質工程。在某些公共基礎建設投資領域也可采用“BOT”項目融資方式，采取多種辦法盡可能多地引進世界500強企業，鼓勵、支持、引導非公有制經濟在園區內的發展并抵制其不良影響。建立健全勞動力與人才市場，創辦歸國留學人員及中高級研究人員創業園，為園區經濟社會發展營造一流的人才環境。

［1］李卉.國家公務員錄用考試教材《公共基礎知識》［M］.北京:藍天出版社，2006.

［2］［美］托馬斯·戴伊.誰掌管美國［M］.北京:世界出版社，1980.

［3］Graham Allison.Public and Private Management:Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? ［M］.New York:St.Martin’s Press，1982.

［4］梁鷹.WTO與政府職能轉變干部讀本［M］.北京:中共中央黨校出版社，2002.

［5］彭澎.政府角色論［M］.北京:中國社會科學出版社，2002.

［6］沈建國，金太軍.政府公共管理創新的成功探索— —蘇州工業園區個案研究［J］.江蘇行政學院學報，2006，(3):15 －17.

［7］(河北)省委省政府關于開展“干部作風建設年”活動的意見［EB/OL］.長城在線，2009－02－16.

［8］溫家寶.政府工作報告——2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上［M］.北京:人民出版社，2006.

［9］楊文士，焦叔斌，張雁.管理學原理(第二版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.

2011－07－19

周芳(1983－)，女，湖南瀏陽人，碩士研究生。