水權與初始水權分配研究綜述

李 新，常福宣，陳 進

（1.長江科學院水資源綜合利用研究所，武漢 430010；2.長江科學院院長辦公室，武漢 430010）

水權與初始水權分配研究綜述

李 新1，常福宣1，陳 進2

（1.長江科學院水資源綜合利用研究所，武漢 430010；2.長江科學院院長辦公室，武漢 430010）

對當前國內外的關于水權的各種解釋以及初始水權的概念進行了研究，講述了以河岸權為原則和以先占用為原則的初始水權分配體系及其特點，分析了我國當前實行的以取水許可制度為核心的行政主導的初始水權分配體系的優缺點及發展前景，構建了我國初始水權分配體系建設的原則。通過對我國部分流域和區域內初始水權分配和實踐狀況的總結，在此基礎上提出了研究展望。

水資源；水權；初始水權；分配體系

水資源短缺已成為世界倍受關注的資源環境問題之一。我國人均占有水資源量僅為世界人均的1／4，被列為世界上最缺水的13個國家之一［1］。隨著經濟發展、社會進步、人口增加、城市化和工業化進程加快，水資源短缺的問題日益突出。

長期以來我國采用計劃經濟式的水資源配置，造成水資源的浪費。為了合理、高效地利用水資源，必須對水資源進行經濟合理的配置和長期規劃，建立健全合理的水資源初始分配和再分配制度以及水權水市場。此外，還要明晰水權，如果沒有清晰的水權界定，在水資源特別短缺的地區，水事糾紛的數量和規模將無法控制，影響到社會的穩定［2］。當前，我國實行最嚴格的水資源管理，初始水權分配是建立嚴格水資源管理的重要內容，專家學者也對水權和初始水權的概念和分配進行了大量的研究。

1 水 權

1.1 國外關于水權的概念

1848年美國淘金潮和采礦業的發展，對水法的發展產生了重要的影響，因為當時的采金技術，用水是關鍵，出現了用水權的概念，后來演變為水權［3］。

在美國西部各州，州法律法規都宣告，其邊界內的水資源為公眾或州所有，在州政府水資源所有權下，水權是水資源的使用權，不是對水資源整體的所有權，是一種用益權［4］。澳大利亞的《水權的永久交易規定》中認為水權指水的使用權或交易權［5］。日本水權的法律含義：為實現特定的目的，排他、壟斷性地利用河流流水的權利；該權利是具有物權性質的公權，是河流管理者特許的權利，其支配的客體為河流流水［6］。俄羅斯聯邦將水權定義為“各種水集聚體的形式表現出來的所有權、使用權和其他權利”［7］。國外的這些觀點對我國的水權建設具有一定的借鑒作用。

1.2 國內關于水權的概念

在我國民國時期，1942年民國政府頒布了中國近代第一部《水利法》，開創性地提出了水權概念，認為水權為依法對于地面水或地下水取得的使用或收益之權［8］。該法在特定歷史條件下，有其缺陷性，但其關于水權部分的規定既繼承了中國水事傳統，也借鑒了西方水權概念。我國臺灣水利法規定，水權是依法對于地面水或地下水取得使用收益的權利［9］。

新中國建立后，特別是改革開放后，我國的專家學者對水權進行了大量的研究，在借鑒了西方水權概念的基礎上，結合我國實際，形成了具有中國特色的水權概念。目前，我國關于水權主要有以下幾種觀點。

一種觀點認為水權是指水資源的使用權或收益權，也就是“一權說”。周霞［10］和趙運書［11］認為，水權一般指水資源的使用權。崔建遠［12］認為水權是權利人依法對地表水和地下水使用、收益的權利。裴麗萍［13］認為，水權實質上就是水資源的非所有人依照法律的規定或合同的約定所享有的對水資源的使用或收益權。此種觀點把水權限定在水資源的使用權，甚至僅僅是優先使用權［14］。

另一種觀點認為水權是指水資源的所有權和使用權，也就是“二權說”。汪恕誠［15］和張軍福［16］認為，水權最簡單的說法是指水資源的所有權和使用權。李燕玲［17］指出，水權即水資源的產權，包括水的所有權及其使用權等。

第三種觀點為“多權說”，認為水權是指水資源所有權、使用權以及經營權等一系列權利組成的權利束。該種觀點強調水權的綜合性，既包括民法上的所有權、使用權、經營權、交易權等，又包括行政法上的行政管理權［18－20］。

還有一種觀點認為，水權的概念應有廣義、狹義之分［21］，認為水權的內涵結構包括3層：①水權的公共屬性，即全民所有；②水權的分配、使用屬性，即水的使用權首先來自社會的配置；③水權的商品屬性，即來自使用權分配所取得或經過投入經營的，且有特定形態的水體。廣義的水權就包括這3層含義，而狹義的水權則僅指②和③。

1.3 產權理論對水權的影響

有學者認為，水資源產權又稱水權，水權制度是產權制度在水資源領域的應用［22］，也就是說水權的界定屬于產權界定的范疇。產權［23］是關于財產的所有、使用、收益、轉讓的一組權利組成的權利束，以及這些權利束在市場不同主體之間的分割與界定。而在資源與環境經濟學里，產權被定義為配置和使用資源的一系列權利，以所有權為基礎，包括所有、使用、處置和收益的權利［24］。明晰的產權由于具有排他性、可轉移性和受保護性的特點使其能夠在市場條件下實現資源有效配置。而水權的界定也是希望借助于產權的功能實現水資源有效配置。

2 初始水權和初始水權分配研究

水權制度包括初始水權分配和初始水權分配基礎上的再分配，即水權交易。其中，初始水權的界定和分配是進行水權制度建設的基礎。

2.1 初始水權的概念

關于初始水權，林有禎［25］認為初始水權是由國家初次界定的流域、河段斷面或水域可開發利用水資源量的初次分配給各行政區開發利用的權限。侯成波［26］認為初始水權是指用水者通過法定的初始分配程序所獲得的水資源基本用水量權。和瑩［27］認為初始水權是國家及其授權部門第一次通過法定程序為某一地區（或部門、用戶）分配的水資源使用權。

從上述觀點可以看出，初始水權即用水者通過一定的法律程序，獲得一定量的水資源使用權。

2.2 初始水權的分配體系

2.2.1 以河岸權為原則的初始水權分配體系

河岸權原則來自英國普通法，依河岸土地所有權或使用權確定水權歸屬。河岸權原則具有以下特點［28］：第一，與河道相鄰土地占有狀況相關，占有土地自然獲得河水使用權；第二，權利具有延續性；第三，不會因被利用的時間先后而改變；第四，如果水權所有者給不擁有水權的人提供引水的便利，則被認為是不合理用水，其權利就會受到限制甚至喪失。在我國，古代取得用水的原則中即有渠岸權原則，現在的用水習慣中，河岸權原則也是許多地方政府調節水事糾紛的依據［29］。目前該原則仍然是英國、法國、加拿大和美國東部水資源豐富的國家和地區制定水法和水資源管理政策的基礎［30］。在水資源充沛的地方，該原則有可行性，但隨著社會、工業的高速發展，一些地區的水資源短缺，已不能滿足人類的需要，因此這種管理模式在某些地方已經不可行了。

2.2.2 以先占用為原則的初始水權分配體系

先占用原則是指以占用水資源時間的先后來確定水權的取得以及水權之間的優先位序［31］。其核心是“先來者優先”，有以下特點［32］：一是時先權先，先占有著具有排它性的，在數量和質量上的優先權；二是有益用途，即水的使用必須用于能產生效益的活動；三是不用即廢。占有權強化了水的使用性，容許以水換取經濟收益，先期獲得者可優先獲得規定數量和質量的水，因而水量和同一水源上全部用水戶的關系可以用“一損從后損，一榮從前榮”來比擬［33］。在美國的西部各州都分別建立了有關水資源占有權的管理制度和程序［34］。

2.2.3 我國現行的初始水權分配體系

在我國，傳統上以人民在生活中形成的各種用水習慣為約束，實現水資源的分配。以前水資源豐富，用水量小，能基本上滿足用水者的需要。但隨著經濟發展，用水量的增加，這種原始的水權分配方式，造成了水資源的極大浪費。因此政府在水權分配中加大行政力度，開始了以行政為主導的水權分配機制。但由于沒有有效的制度規制，水權分配不合理、水事糾紛現象層出不窮，并且形成了事實上的優先權模式［35］。其表現為誰先引水、誰就有使用權；在空間配置上，中上游優先用水；在行業配置上，經濟用水擠占和挪用生態用水。嚴重影響了水資源的利用效率，加大了水資源管理的難度并對環境造成巨大損害。

為了應對水環境日益惡化及水事糾紛日益增多的問題，我國開始注重水權初始分配制度的探索與建設。在流域層面，我國開始在重要的流域設立管理機構，在區域間制定水量分配方案。

目前我國實行以取水許可制度為核心的行政主導的初始水權分配體系，國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。2006年國務院頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》中允許了水權的轉讓，但其轉讓的是多余的、節約的水資源量。該水資源在數量上不可能很大，有一定的局限性。另外在取水許可制度中“不用則廢”的原則，也具有一定的缺陷性，獲得取水權的用水者，如果不使用，其用水權則就作廢，盡管從時間上延長到了5年。

2008年我國開始頒布了《水量分配暫行辦法》，探索在全國重要江河流域制定水量分配方案，是我國水權制度中一項起支架作用的重要制度，它的頒布實施，標志著我國水權分配制度已經基本建立。

當前，隨著我國有關水權法律、法規和條例的不斷完善，為水市場的構建提供了一定的依據和可行性，可以通過借鑒國外水市場的實踐經驗，建立有利于政府對水權流轉的宏觀調控的以及中國特色的水權水市場。

2.3 初始水權分配體系的構建原則

水作為商品具有其特殊性，即資源的稀缺性、可再生性、時空分布上的差異性。因此在水權分配上既需要法律、行政管理，也需要繼續投入資金，建設基礎設施［36］。初始水權分配體系的建設應遵循下列原則。

2.3.1 水權優先權原則

關于水權的優先序列，崔建遠教授做了以下設計：①依用水目的作為標準，各個水權的位序為家庭用水、市政用水、灌溉用水、工業用水、水力用水、娛樂用水（屬于環境用水時除外）；②依水權取得的時間先后確定位序；③特殊的優先權規則，如上游用水優先權；④確立征用規則。具體運作方式如下：當水資源不足時，首先適用用水目的位序規則確定的水權優先序列，2個以上水權目的相同時，適用先占用原則，當2個以上的水權不但目的相同而且取得的時間相同時，可適用特殊規則［37］。該設計得到了楊軍［38］的認同。

劉妍［39］認為，水權分配要遵循以下優先原則：①人的基本生活用水要首先得到保障；②優先權因素，用水優先順序分別為水源地優先、糧食優先、用水效益優先、投資能力優先、用水現狀優先；③優先權是變化的。綜合上述觀點，在水權的優先序列中，首先必須滿足生活用水，其它的根據實際情況，具體分析。

2.3.2 可持續利用原則

“可持續”是從時空維度上保證水資源可再生性和人類對水資源的可持續利用［40］。可持續發展意味著經濟效益、社會效益、生態效益的有機協調，使社會發展獲得可持續性；在時間上，它體現著當前利益與未來利益的統一［41］。在我國的黃河流域，由于其多泥沙和生態環境脆弱的客觀情況，必須建立生態環境用水制度，保證其可持續發展，保障黃河健康生命的基本水量［42］。

2.3.3 公平、公正、公開、高效原則

公平、公正、公開的原則，是水權分配在社會政治層面的基本要求，是建立有效的水市場機制、促進水資源優化利用的政治經濟學前提［43］。在初始水權的分配中國家處于壟斷地位，只有堅持公正的原則，才能保證每個用水者在分配中的地位平等以及實現分配公平、權利公正、權益公正等權利。公開是公平、公正得以進行和實現的保障。水資源作為經濟資源，其初始分配中，應該追求經濟效益最大化和高效性。其分配的高效性原則［44］是指“包括經濟效益、社會效益和生態效益在內總體效益高效”。

2.3.4 尊重歷史、維持現狀，微觀協調原則

首先，要尊重取水許可制度的成果。初始水權的界定要堅持以現有水權許可為主要依據，避免給現有用水者造成不必要的混亂和糾紛［45］。

其次，要尊重歷史用水習慣，即習慣用水原則。習慣水權原則主要包括地域優先原則和時間優先原則，無論以哪種情況取得水權，在初始水權配置中都要尊重現狀［46］。

此外，在分配中，應結合各流域、各地區的水資源、經濟、生態環境的實際情況，靈活掌握，兼顧各地人民的用水習慣。

2.3.5 政府宏觀調控和民主協商原則

我國水資源所有權屬于國家，在水資源配置上，國家應行使水行政管理和執法職能，制定水資源開發利用規范管理制度，保護各方合法利益，防止一些負面影響［47］。為了保證初始水權分配的合理規范，以及某些水權不被挪用，需要政府的監督和宏觀調控。

初始水權分配以保障水權所有者的權益為核心，充分發展各種用水組織，建立用水利益者參與管理和協商的制度，為修正方案、解決沖突建立開放的制度框架，以“程序正義”保障水權分配的完善。另外，水權分配要走群眾路線，進行民主協商，在此基礎上政府再做決策［48］。因為水權分配涉及面廣，是個龐大而又復雜的系統工程，必須深入調查研究［49］。

2.3.6 政府預留水量原則

不同地區經濟發展程度不同、需水發生時段不同以及人口變遷等都會產生新的水量需求［50］；因此，流域水資源配置在考慮生態需水的前提下，還要適當留有余地，以便應急和備用，且政府保留這部分預留資源的水權。在我國松遼流域初始水權分配中首次提出政府預留水量的確定原則、動用原則、動用方式和管理模式［51］。

3 我國初始水權分配實例分析

水權的初始分配分為2個層次［52］：第一層次為從流域到各級行政區；第二層次為從各級行政區到不同的用水部門。

3.1 流域初始水權分配

目前，對我國的大江大河的水量分配，很多專家學者進行了許多研究，制定了多個水量分配方案。我國水資源的地區分布不均勻，南多北少，相差懸殊，與人口、經濟等狀況分布不相配，故北方流域初始水權的分配研究較多，而南方較少。

3.1.1 黃河流域初始水權分配

1987年的黃河流域可供水量分配方案，實現了全流域的初始水權分配；1994年制定《黃河取水許可實施細則》，規定了獲得取水權的途徑；1998年制定《黃河水量調度管理辦法》，確定了“按比例豐增枯減”的配水原則；2002年制定了《黃河取水許可總量控制管理辦法》，實施了取水許可總量控制和建設項目水資源論證制度。

裴源生［53］依據有效性、公平性和可持續性原則，構建了黃河水量分配的指標體系，并建立層次分析和模糊決策相結合的水權分配模型，通過該模型對黃河置換水量進行了分配決策，獲得了較合理的結果。

胡繼連［54］將黃河水資源劃分4種并采用不同分配模式。生態用水采用預留模式，基本需求用水采用人口分配模式，多樣化需求用水采用混合模式，機動用水采用市場模式。

佟金萍［55］等依據現狀、公平、效率和可持續原則，構建了黃河流域指標體系、指標權重和分配比例的確定方法，建立了黃河流域初始水權分配的系統模型，指出1987年黃河分水方案已不適合黃河流域發展。

曹永瀟［56］將黃河流域的水權分為批發水權、用水許可證和水權，并提出建立水權分配體系的步驟：①確定流域環境用水要求，②確定可分配水資源，③各省區可用水資源分配。

對黃河現行的水權制度，楊奇儒［57］指出其市場失靈與政府失靈、缺乏激勵機制、水價偏低、水權交易機制沒有建立的缺陷，提出了黃河水權制度創新路徑：建立健全黃河法律法規；加強地表水權與地下水權聯合管理；地權與水權分開，加強水權的資產性管理；建立農民用水者協會，激發農民參與水權管理的積極性；明晰初始水權，實現水權多樣化。

3.1.2 松遼流域初始水權分配

2004年，松遼流域開展初始水權分配專項研究，分為6項子課題［58］：分配原則及程序、微觀用水定額指標體系、分配類型和擁有期限、政府預留水量、國際河流中方側支流初始水權分配問題、分配協商機制。這些研究對一些流域的初始水權分配具有重要的參考價值。

齊玉亮［59］等結合松遼流域水資源綜合規劃工作，通過對流域水資源量及對應水權的結構劃分，構建了松遼流域水權體系框架。

王曉娟［60］等提出初始水權分配是傳統的管理體制向現代水權管理制度轉型的起點，必須在分配程序中兼顧現有體制和水權制度，即兼顧權威性和開放性的要求，突出廣泛參與和民主協商的機制。

喬建華［61］等將松遼流域水權初始分配劃分為2個層次：流域向區域、區域向用水戶。

何俊仕［62］等以公平性、有效性和可持續性原則為指導，建立相應指標體系，并分別運用模糊決策和層次分析法對大凌河流域水量進行分配研究，最終形成合理方案。

松遼委于2006年依據公平、統一配置、宏觀調控、民主協商、統籌兼顧以及以供定需原則，供需平衡分析的方法，以月為單位，對大凌河水量初始水權進行分配［63］。

3.1.3 海河流域初始水權分配

海委于2003年編制了《海河流域重點跨省河流初始水權分配基礎研究》任務書，開始了流域水權制度建設工作。目前，海河流域已經在灤河、衛河、漳河上游、拒馬河等河流開展了初始水權分配實踐［64］。

2001年，漳河上游局創造性地運用水權水市場理論，綜合運用行政、經濟手段和工程措施解決水事糾紛，多次組織實施跨省調水［65］。

王文生［66］指出海河流域基本水權制度建設，應包括流域層面的賦權體系、水權分配方案的管理制度、水權轉讓制度。

朱曉春［67］提出了初始水權分配的5種管理模式：自由放任、協議、協商、協調、科層，并按照“交易成本最小化”原理，推薦了衛河流域不同區域適宜的水權管理模式。

海委根據充分考慮歷史和現狀用水；堅持公平、公正；兼顧上下游地區的利益；堅持節約用水；統籌考慮生活、生產和生態用水的5項原則，制定了永定河干流水量分配方案，并在不同來水條件下采取不同方法確定各省市分配的水量［68］。

3.1.4 塔里木河流域初始水權分配

1999年新疆自治區政府批準了《新疆塔里木河流域各用水單位年度用水總量定額（試行）》的水量分配方案。2002年，流域管理局進行水量分配方案的編制工作，制定了《塔里木河流域水量統一調度管理辦法》，在流域水量調度原則、調度權限、用水申報、用水審批、用水監督等方面作出了具體規定［69］。2003年12月，自治區政府批準了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》，確定了規劃年多年平均情況和不同來水年份流域各地州、兵團師可供水量分配方案，確立了塔里木河流域水權建設的基礎和依據［70］。為了改善下游的生態狀況，完成向塔里木河干流輸水的任務，胡軍華［71］在阿克蘇河流域建立了基于初始水權分配的適時水權管理系統。

3.1.5 黑河流域初始水權分配

在黑河流域，國家水利部先后組織制訂了《黑河干流水量分配方案》、《黑河水資源問題及其對策》、《黑河流域近期治理規劃》，要求在2003年以前，建立和完善水資源統一管理和生態建設與環境保護體系，并實現國務院批準的黑河干流分水方案［72］。黑河流域水權制度建設的內容應有3方面［73］：黑河干流分水方案，張掖市節水型社會建設，試點灌區水權制度建設及用水戶協會建設。

3.1.6 撫河流域初始水權的分配

2005年江西省開展了撫河流域水權分配試點研究，在水量分配方案的編制中，明確了編制水量分配方案的技術路線［74］：用水權分配方案目標的確定→核實用水現狀→預測用水需求→確立水量分配總量控制指標→編制水量分配選擇方案→確立水量分配預選方案→運用模擬模型確定水量分配推薦方案。

楊永生［75］等在研究撫河流域水量分配中，從尊重用水現狀、統一優化配置、公平與效率兼顧的原則出發，采用用水定額預測法、綜合權重法、層次分配決策法進行計算，得出不同的用水方案，對其進行比較分析形成綜合性的分水方案。

桂發亮［76］等在對撫河流域初始水權的分配的研究中，根據撫河的實際情況，確定了公平、公正、公開，優化配置和高效利用，可持續利用，政府宏觀調控的原則；通過構建水量分配的指標體系，并利用模糊決策和層次分析法建立模型，確定各指標的權重，計算水量分配方案，并適當調整準則層權重，產生多個方案，經優選和合理性分析得最終方案。

3.2 區域內初始水權分配

周念來［77］基于區域水權初始配置的原則：基本用水優先保障原則，經濟用水遵循尊重歷史和現狀、效率優先兼顧公平的原則。提出3種數學配置模型：計劃配置、市場配置和定額配置模型。

范群芳［78］采用層次分析法集結多個專家的配水意見形成了一種水權配置模型，同時將專家能力的認可度作為評價目標，該方法在區域水權初始配置中效果很好。

4 結 論

我國是個水資源短缺比較嚴重的國家，為實現水資源的可持續利用的發展，必須加大水權有關問題研究，明晰初始水權，推行流域和區域初始水權分配工作，建立完善合理的水權和水權交易市場制度，實現整個社會的用水公平，緩解水資源供需矛盾，保持社會穩定，實現經濟、社會、生態的和諧發展，實現人水和諧。

我國進行初始水權分配，要充分發揮政府的宏觀調控作用以及市場的調節作用，加快我國水權制度建設，水權制度是實現初始水權分配的有力保障。

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（編輯：曾小漢）

Summary of Researches on W ater Rights and InitialWater Rights Allocation

LIXin，CHANG Fu-xuan，CHEN Jin
（Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Water right is currently a hot topic in the field of water resource allocation，and the definition of water rights is gettingmore andmore attention.The authors studied the various interpretations ofwater rights athome and abroad as well as the concept of initial water rights.Initial water right allocation system and its characteristic，which complied with the principle of riparian rights and priority occupation，are introduced.Moreover，the advanta-ges，disadvantages and prospects of initialwater right allocation system adopted in China at present，an executive-led with a core principle ofwater intake licensing，is also described.Then the principles of the initialwater rights allocation system are constructed.At last，the authors summarize the allocation and practice of initialwater rights in some basins and regions，and accordingly，put forward the future research targets.

water resource；water rights；initial water rights；distribution system

TV213.4

A

1001－5485（2011）02－0001－09

2010-06-22

國家“十一五”科技支撐計劃重大項目（2006BAB04A15）；水利部江湖治理與防洪重點實驗室開放基金資助項目（R2007－04）

李 新（1984-），男，河南陜縣人，碩士研究生，主要從事水資源配置的研究，（電話）027-82828101（電子信箱）lxwater＠yeah.net。