新舊城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的適用之辯

任夏青，陸文鴻

（上海市虹口區(qū)人民法院，上海市 200083）

1 案情介紹

原告：楊某等

被告：上海市某城市規(guī)劃管理局

第三人：Z公司

上海市X路X號(hào)B項(xiàng)目所占土地系原A建設(shè)項(xiàng)目的一部分。后該建設(shè)項(xiàng)目因故未能全部完成。A建設(shè)項(xiàng)目于1993年由上海市計(jì)劃委員會(huì)立項(xiàng)并通過(guò)可行性研究報(bào)告，同年上海市某區(qū)建設(shè)委員會(huì)作出擴(kuò)初設(shè)計(jì)批復(fù)，確定新建高層辦公樓一幢，高層住宅兩幢，裙房四層，總建筑面積為62 730 m2。1994年，上海市某區(qū)規(guī)劃土地管理局向Y公司核發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，基地面積共13 332 m2，其中規(guī)劃道路用地256 m2。其后，高層商業(yè)辦公樓(即現(xiàn)石油天然氣大廈)建成，其他建筑停工未建。2003年12月25日，上海市某區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)文同意位于X路X號(hào)的投資主體變更為Z公司。2003年12月28日，某規(guī)劃局作出《關(guān)于重新核發(fā)X路X號(hào)地塊建設(shè)用地規(guī)劃許可證及調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)要求的通知》，同意重新核發(fā)X路X號(hào)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同時(shí)調(diào)整了規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。該通知中，將用地面積做了相應(yīng)調(diào)整。2003年12月30日，上海市某區(qū)人民政府批準(zhǔn)收回相應(yīng)國(guó)有土地使用權(quán)，將該地塊有償出讓給Z公司。Z公司于2003年12月31日取得X路X號(hào)地塊的房地產(chǎn)權(quán)證。其后，Z公司取得了B項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)，并取得了環(huán)保、消防、綠化、交通、衛(wèi)生行政主管部門的審核同意意見。經(jīng)對(duì)B項(xiàng)目進(jìn)行日照分析，對(duì)上訴人建筑未增加不能滿足日照標(biāo)準(zhǔn)的南向窗戶。上訴人居住的建筑系26層居住建筑，某紫苑位于上訴人居住建筑的西側(cè)，建筑間距為29.97 m。該項(xiàng)目與西側(cè)建筑間距為39.74 m，與南側(cè)建筑間距為27.8 m，與北側(cè)建筑間距為45.63 m。東側(cè)離界距離為10.54 m，南側(cè)離界距離為16.2 m。北側(cè)后退道路紅線11.3 m，西側(cè)后退道路紅線9.4 m。2006年 3月 1日，Z公司向某規(guī)劃局提出核發(fā)該地塊建設(shè)工程規(guī)劃許可證的申請(qǐng)，并按規(guī)定提交了有關(guān)的文件和圖紙。某規(guī)劃局經(jīng)審核后，認(rèn)為Z公司的申請(qǐng)符合有關(guān)規(guī)定，根據(jù)《上海市城市規(guī)劃條例》第60條第1款、第2款的規(guī)定，在規(guī)定的日期內(nèi)，于2006年 3月20日向Z公司核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證，許可Z公司在X路X號(hào)地塊建造27層商、辦、住綜合樓一幢，名稱為B。楊某等人不服，起訴要求撤銷該規(guī)劃許可。

原告訴稱：本案的建設(shè)項(xiàng)目是新項(xiàng)目，因?yàn)樵昂教鞂毝肌表?xiàng)目被政府收購(gòu)，2003年12月才將該地塊重新出讓給原審第三人。而規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的核定和原審第三人取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的時(shí)間均為2003年12月28日，因此，本案不具備適用1994年施行的舊《技術(shù)規(guī)定》的條件，被上訴人適用舊《技術(shù)規(guī)定》作出被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可，適用法律錯(cuò)誤；原審第三人是該地塊新的開發(fā)主體，建設(shè)的是新項(xiàng)目，被上訴人依據(jù)舊法規(guī)作出被訴行政行為，程序錯(cuò)誤；被上訴人作出的被訴行政行為，導(dǎo)致日照不足，影響生活質(zhì)量，損害了被上訴人利益。

被告辯稱：本案所涉項(xiàng)目為老項(xiàng)目，屬于市里的停待建項(xiàng)目，該項(xiàng)目在1993年已經(jīng)立項(xiàng)并經(jīng)過(guò)可行性研究在1994年已經(jīng)對(duì)整個(gè)地塊核發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，并且也完成了部分建筑，現(xiàn)在的建設(shè)項(xiàng)目為原建設(shè)項(xiàng)目未完成建造的部分。因此，根據(jù)2003年12月1日起施行的《技術(shù)規(guī)定》第62條的規(guī)定，本案適用舊的《技術(shù)規(guī)定》依法有據(jù)。因?yàn)橥顿Y主體變更，故重新核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證?？紤]到周邊相鄰建筑已經(jīng)建成，按照原先的設(shè)計(jì)方案建造兩幢18層樓已不能滿足日照影響的要求，故對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了調(diào)整?，F(xiàn)許可建造建筑的各項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)均符合舊《技術(shù)規(guī)定》的要求，上訴人建筑也未新增冬至日滿窗日照不足連續(xù)一小時(shí)的居室。

法院認(rèn)為，某規(guī)劃局具有作出被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可的職權(quán)。第三人Z公司在申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可時(shí)，取得了消防、綠化、交通、環(huán)保等行政主管部門的審核同意文件，被告受理第三人的申請(qǐng)后，在法定的期限內(nèi)作出建設(shè)工程規(guī)劃許可，程序合法。本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于應(yīng)當(dāng)適用舊《技術(shù)規(guī)定》還是新《技術(shù)規(guī)定》來(lái)核定建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)。X路X號(hào)地塊系原A建設(shè)項(xiàng)目的一部分，A建設(shè)項(xiàng)目在1993年取得了建設(shè)項(xiàng)目選址意見書，1994年取得了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，并完成了部分建設(shè)。因此，根據(jù)新《技術(shù)規(guī)定》第62條“本規(guī)定施行前已取得《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，或經(jīng)核定規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，或已取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的建設(shè)工程，仍按原規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，該基地建設(shè)項(xiàng)目可按舊《技術(shù)規(guī)定》核定規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)。雖然本案的建設(shè)主體發(fā)生變更，建設(shè)方案進(jìn)行了調(diào)整，建設(shè)項(xiàng)目的名稱發(fā)生了變化，但并不能否定B系原建設(shè)項(xiàng)目重新啟動(dòng)后續(xù)建這一事實(shí)。故被告適用舊《技術(shù)規(guī)定》核定規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)，適用法律并無(wú)不當(dāng)?，F(xiàn)被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可確定的建筑間距、離界距離、道路紅線退讓等均符合舊《技術(shù)規(guī)定》的要求，對(duì)相鄰建筑的日照影響也滿足舊《技術(shù)規(guī)定》的要求。故判決維持上海市某城市規(guī)劃管理局的建設(shè)工程規(guī)劃許可。

2 案例分析

伴隨著近些年來(lái)我國(guó)房地業(yè)的迅猛發(fā)展，城市規(guī)劃的重要性已日益凸顯，其合理配置為中國(guó)城市化步伐的有序推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃的科學(xué)性是由一系列因素決定的，包括城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設(shè)用地布局，城市詳細(xì)規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標(biāo)以及城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造等因素?！冻鞘幸?guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》通過(guò)法律文件調(diào)控的方式將影響合理配置的因素予以固定。隨著城市的發(fā)展和人民生活水平的提高，技術(shù)性規(guī)定順應(yīng)時(shí)代變化而作了相應(yīng)調(diào)整，但處于調(diào)整期內(nèi)的建筑工程應(yīng)當(dāng)適用何種規(guī)定就成為不得不解決的問(wèn)題。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)正是在于新舊城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的適用。

實(shí)際上，盡管新《技術(shù)規(guī)定》第62條規(guī)定“本規(guī)定施行前已取得《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，或經(jīng)核定規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，或已取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的建設(shè)工程，仍按原規(guī)定執(zhí)行”，但若缺乏對(duì)城市規(guī)劃管理各個(gè)環(huán)節(jié)的理解和把握，仍難以真正解決適用問(wèn)題。

2.1 把握“一書兩證”

第62條所涉及的選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證,是城市規(guī)劃實(shí)施管理的核心內(nèi)容，為保證城市規(guī)劃的實(shí)施提供了根本的法律手段。

（1）選址意見書。《城市規(guī)劃法》第36條規(guī)定“按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)核發(fā)選址意見書?！痹谛陆āU(kuò)建、改建工程項(xiàng)目時(shí)，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書?？梢?，選址意見書是建設(shè)單位上報(bào)設(shè)計(jì)任務(wù)書和主管部門審判設(shè)計(jì)任務(wù)書時(shí)必備的法律憑證。

（2）建設(shè)用地規(guī)劃許可證。《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定了建設(shè)用地規(guī)劃許可證是建設(shè)單位或者個(gè)人在向土地管理部門申請(qǐng)征用、劃撥土地以前，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目用地位置和范圍符合城市規(guī)劃的法定憑證。其目的在于保障城市土地利用符合城市規(guī)劃，維護(hù)建設(shè)單位按照規(guī)劃使用土地的合法權(quán)益，為土地管理部門在城市規(guī)劃內(nèi)行使權(quán)屬管理職能提供必要的法律依據(jù)。城市規(guī)劃的核心內(nèi)容之一是城市土地利用規(guī)劃。通過(guò)實(shí)行建設(shè)用地規(guī)劃許可證，國(guó)家以法律手段保障了城市規(guī)劃在用地管理方面的權(quán)威。

（3）建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！冻鞘幸?guī)劃法》第40條規(guī)定“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程許可證”。建設(shè)工程規(guī)劃許可證是有關(guān)建設(shè)工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證，其作用在于確認(rèn)建設(shè)活動(dòng)的合法性，并作為接受監(jiān)督檢查時(shí)的法定依據(jù)，保證各項(xiàng)建設(shè)按照城市規(guī)劃要求進(jìn)行。

2.2 把握審批流程

根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《上海市城市規(guī)劃條例》等規(guī)范性文件的相關(guān)要求，建設(shè)工程最終破土動(dòng)工必須獲取“一書兩證”。具體流程包括：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)任務(wù)書報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書；城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模等，按照城市規(guī)劃的要求，初步選定建設(shè)項(xiàng)目用地的具體位置和界限；根據(jù)需要，征求有關(guān)部門對(duì)用地位置和界限的具體意見；城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃的要求向用地單位提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件；審核用地單位提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)總圖；核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施的單位和個(gè)人，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)申請(qǐng)；城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；城市規(guī)劃行政主管部門綜合有關(guān)意見，審定建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)方案；城市規(guī)劃行政主管部門審核建設(shè)單位或個(gè)人提供的工程施工圖后，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

本案所涉的項(xiàng)目在1993年已經(jīng)過(guò)可行性研究，并在1994年對(duì)整個(gè)地塊核發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，并且也完成了部分建筑。因?yàn)橥顿Y主體變更，故重新核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證?？紤]到周邊相鄰建筑已經(jīng)建成，按照原先的設(shè)計(jì)方案建造兩幢18層樓已不能滿足日照影響的要求，故對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了調(diào)整。盡管建設(shè)用地許可證和規(guī)劃設(shè)計(jì)方案發(fā)生了變化，但是選址意見書并沒有發(fā)生改變。

2.3 把握法律價(jià)值

《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的立法宗旨在于確保城市發(fā)展布局的總體合理性。選址意見書、建設(shè)用地許可證以及規(guī)劃設(shè)計(jì)要求立足于城市建設(shè)的總體控制性詳細(xì)規(guī)劃，是城市的性質(zhì)、城市建設(shè)用地布局，城市詳細(xì)規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標(biāo)的基本起點(diǎn)。新《技術(shù)規(guī)定》第62條關(guān)于“已取得《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》”、“經(jīng)核定規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”、“已取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》”的時(shí)點(diǎn)把握，正是立足于城市總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，保證同一時(shí)段同類規(guī)劃符合相應(yīng)技術(shù)要求。

值得注意的是，隨著城市進(jìn)程的逐漸深入，控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)基本覆蓋了相應(yīng)城區(qū)，工程建設(shè)所涉地塊的用途以及相應(yīng)要求也較為固定，在涉及土地出讓時(shí)，選址意見書常作為出讓合同的附件包含在內(nèi)，而選址意見書與建設(shè)用地許可證的獲取時(shí)間也日趨接近?！都夹g(shù)規(guī)定》將選址意見書取得與否以及建設(shè)用地許可證均作為新舊交替時(shí)法律適用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

本案中，選址意見書已于1993年獲取，符合第62條中的條件限制，盡管之后核發(fā)新的建設(shè)用地許可證，但主要涉及建設(shè)主體的變化，并沒有改變建設(shè)用地的位置和范圍，同時(shí)未對(duì)核定的設(shè)計(jì)要求產(chǎn)生影響，因此，經(jīng)綜合各項(xiàng)因素后，法院認(rèn)定被告適用舊《技術(shù)規(guī)定》并無(wú)不妥，對(duì)其作出的建設(shè)工程規(guī)劃許可予以維持。

2.4 引申思考——生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

城市的房地產(chǎn)開發(fā)，與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，本來(lái)應(yīng)當(dāng)是而且可能是互相統(tǒng)一的，但是現(xiàn)在城市土地的利用，往往由于工廠住宅犬牙交錯(cuò)、高層建筑林立、綠地面積減少、占用公園、填占水面、人口巨增以及市政設(shè)施不配套等多種原因，而加劇了城市生態(tài)環(huán)境的惡化。凡是與城市生態(tài)環(huán)境有關(guān)的因素，諸如建筑物的高度、密度、綠地定額、“三廢”的排放處理、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、噪聲限制、現(xiàn)有綠地面積的保護(hù)等更應(yīng)結(jié)合具體情況確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。