關于完善房產稅的幾點思考

李海鳴

關于完善房產稅的幾點思考

李海鳴

規范和完善房產稅應從財稅體制改革的全局來考慮，為理順地方政府收入體系服務，不能僅著眼于對房地產的調控。房產稅改革應與其他稅費改革聯動，有增有減，使稅收負擔趨于合理。房產稅的設計要考慮經濟周期的變化，稅率和計稅依據的設計應規定一定的上限。房產稅全面開征前，要建好信息管理系統，為高效、公平地征收房產稅提供保障。

房產稅；地方政府；政府收入；稅收負擔；房產信息管理系統

近年來，隨著我國經濟的發展和城鎮化水平的不斷提高，城鎮房地產的價格持續上漲，房產稅的改革因此成為社會關注的焦點。2011年1月，國務院同意在部分城市開展對個人住房征收房產稅的改革試點。隨后，上海、重慶分別公布了各自對個人住房征收房產稅試點的暫行辦法，這標志著我國房產稅改革邁出了實質性的一步。但從兩市公布的暫行辦法來看，過渡性、暫行性、試驗性的特征也非常明顯。隨著我國財稅改革的進一步深入，在全國范圍內對個人住房征收房產稅是大勢所趨，如何規范和完善房產稅，使這項改革獲得成功，是廣大理論和實踐工作者都必須認真思考的問題。

一、著眼于財稅改革的全局，理順地方政府收入體系

1994年的分稅制改革搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本制度框架，使中國的財政秩序得以理順，中央財政重獲活力。但時至今日，我國地方稅制建設還十分滯后，地方缺乏主體稅種。目前，我國地方稅大多數是比較零星且穩定性差的小稅種，稅基較窄且收入彈性低，不能形成一個較完整的地方稅收體系，而且越往下越無稅可分。這就造成地方政府籌集稅收收入的能力與其支出的要求相差甚遠，使得地方政府在收入上，一方面過分依賴中央的稅收返還和轉移支付，另一方面則更加強烈地趨向選擇對自己總財政收入增長有利的途徑。在稅收收入難以滿足其支出要求的情況下，預算外收入就成為選擇目標。分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，使得地方政府在預算外收入中以追求土地出讓金為主。土地出讓金收入迅速增加，它占地方本級財政收入的比例從2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，形成了地方財政收入對土地出讓金的高度依賴。

喬寶云、張恒龍、陳憲、劉鳳偉等人的研究表明：財政轉移支付對地方政府財政努力的激勵作用是負向的，財政轉移支付越多，地方的財政努力就越低。過高的轉移支付占地方財政收入的比重，非常不利于地方政府可持續的收入體系建設。土地出讓金收入受土地資源等的約束，注定是不可持續的。過度依賴土地出讓金收入，只能是寅吃卯糧，斷送子孫的財路。

房產稅由于其稅基流動性差以及稅基穩定等特點，世界各國都把它作為地方稅尤其是省以下地方政府的主體稅種。這樣劃分既符合稅收的效率原則，同時也能大體上保證了受益的對稱性，符合稅收的公平原則。隨著房產稅成為地方稅體系的主體稅種，其穩定的收入也能使地方政府短期行為得到制度性矯正，有利于地方政府走可持續發展之路。因此，房產稅的改革不能僅著眼于對房地產的調控，而應放在財稅體制改革的全局來考慮，為規范各級政府的財政管理體制尤其是省以下政府的稅收收入體制服務。

二、與其他稅費改革協調進行，合理稅收負擔

根據中國社科院財政與貿易經濟研究所發布的《中國財政政策報告2009/2010》，按全口徑計算的中國政府財政收入占GDP的比重，在2009年達到32.2%，接近于IFM統計的發展中國家和地區的平均35.6%的水平。而居民收入占國民總收入比重卻呈連年下降的趨勢，1996-2007年的中國居民收入在國民收入分配中的比重從69.3%下降到57.5%，累計下降11.8個百分點。這說明我國在近幾年，國民收入有向政府傾斜的趨勢，或者說，百姓的稅收負擔有增加的趨勢。事實上政府在進行稅制改革時也往往更熱衷于加稅，近年來的消費稅、資源稅、車船稅的改革以及環境稅、遺產稅的改革動議，結果都是加稅，房產稅改革無疑也是加稅。房產稅改革必須綜合稅收負擔，在稅收上做到有加有減。此次房產稅改革主要是針對個人住房征保有稅，更應做到這點，以獲取納稅人的信任，確保改革的順利進行。

現行的與房地產有關的稅費主要集中在三個環節：一是開發環節的耕地占用稅和土地出讓金；二是保有環節的城鎮土地使用稅和房產稅，以及按服務量向業主收取的臨水臨電費、擴容費、電話費等收費項目；三是交易環節的租賃或銷售不動產營業稅、租賃或銷售不動產所得稅、租賃或銷售不動產營業稅附加的城市維護建設稅、契稅、土地增值稅，以及和銷售房產有關的印花稅。房產稅的改革要統籌考慮房地產稅費制度，以改革為契機，取消重復或不合理的稅費，探索建立科學合理的房地產稅費制度。筆者認為，首先應當取消保有環節的城鎮土地使用稅。城鎮土地使用稅的實質就是對使用的土地繳納的地租，而土地出讓金實際上也就是70年使用期的租金，這有明顯的重復征收的嫌疑。其次，取消保有環節按服務量向業主收取的臨水臨電費、擴容費、電話費的收費項目。這些服務都是政府作為管理者應該向廣大業主提供的，一旦開征住房保有稅，它們就沒有收取的理由了。其三，整合房屋租賃稅費。現在，既按服務業稅目征收5%的營業稅，又按12%（現減按4%）的稅率征收房產稅，還按20%的稅率征收個人所得稅，這些稅收都是對同一筆房地產租賃收入征收的，存在重復征稅的現象。此外，為使納稅人不至于因繳納房產稅而稅負過重，在征收房產稅的同時，應考慮對涉及個人的其他稅種的相關規定進行相應的調整。如征收個人所得稅時，可考慮對個人貸款購房者在稅前允許抵扣一定額度的貸款利息支出，在出售自有住房時，給予一定標準的營業稅、個人所得稅的減免稅等稅收優惠政策。

三、房產稅設計要考慮經濟周期的變化

房產稅如果對個人住房征收，那么它的征稅對象是房產存量，而不論其是否經營。從這個角度來看，房產稅的稅基非常穩定，一般不會隨經濟周期的變化而變化。因此，房產稅就會成為地方政府的一種穩定、持續的收入來源。而房產稅的稅源是房產持有者的收入，一般來說，擁有房產越多的個人或家庭往往其收入也越多，但是也可能會出現例外。例外的情形可能會出現在個人或家庭的主要成員退休或其經濟狀況發生惡化的時候，也可能是出現在經濟出現較大波動時期。如果說退休是可以預見的，經濟狀況惡化只是出現在小部分群體中，對整個社會的影響是有限的，那么經濟的較大波動會使納稅人的收入變化很大，而房產的價值彈性相對較少，這樣就有可能出現較嚴重的社會問題。

美國經歷的兩次財產稅的改革就很能說明這一情況。20世紀30年代席卷資本主義國家的大危機，使美國的企業和工人們遭受了嚴重的打擊，廣大百姓的收入下降了近一半，但政府的財產稅收入卻只下降了9%。這樣就使得財產稅的稅收負擔凸顯。1932年美國財產稅占納稅人的收入比重高達11.3%，許多納稅人用抗稅行為來表達心中的不滿，同時強烈要求政府進行稅收改革。因此，1932年和1933年，有16個州不得不對當時的財產稅進行改革，設置了財產稅稅率上限，并制定了財產稅的相關稅收優惠政策。

20世紀70年代，資本主義國家面臨滯漲局面，一方面通貨膨脹居高不下，帶動房產價格節節上漲；另一方面經濟停滯不前，居民收入很難得到增長。美國財產稅占納稅人的收入比重迅速提高，由1970年的34%快速升高至1978年的44%。廣大老百姓對財產稅表示強烈的不滿，紛紛對政府進行指責。1978年加利福尼亞州不得不通過 “人民倡議限制財產稅”憲法修正案，用法律的形式限制房產稅的過快增長。

美國這兩次財產稅的改革都是因為財產稅征稅對象與稅源的分離，在經濟發生較大幅度變化的情況下，使得納稅人產生納稅困難，從而產生一定的社會風險的狀況下進行的。我國的房產稅改革最終的目標是要對廣大居民的存量住房征稅，我國經濟發展雖然在今后的一段時期內都將可能處于一個較快的增長期，居民的收入也會在較長時期內保持增長，出現美國式的納稅風險的幾率不大。但是，經濟的發展有較大的不確定性，在制定政策時必須未雨綢繆，提前考慮，只有這樣才能保證一項制度的順利實施。因此，設計房產稅時稅率的設計要相對合理，尤其是對計稅依據的界定，如果是以房產的評估價值為計稅依據，必須合理地規定其增長幅度，并相應地規定稅率和計稅依據的上限。

四、建立健全房產信息管理系統

房產稅征收的前提條件是稅務部門對個人擁有的房產信息有非常明確的掌握。我國自實行住房制度改革以來，房屋產權的管理出現了多種不同的情況，既有純市場性質的個人擁有完全產權的商品房，又有部分限制條件的經濟適用房和廉租房，還有部分單位提供的只有使用權的公租房，以及在城市中存在的所謂小產權的農民房。為全面掌握居民的房產信息，必須健全居民房產的信息管理系統。這樣不僅能掌握房產稅的稅基，為高效、公平地征收房產稅提供保障，也能為有關部門科學制定相關政策提供技術支持，為實施房地產市場宏觀調控政策、提高行業管理和社會服務水平創造條件。

健全房產的信息管理系統，亟需做好以下工作：

（1）按照實名制對所有房產進行產權登記，并以個人及家庭為單位對房產進行歸整。摸清城鄉居民及家庭擁有應稅房產的數量，掌握房產稅稅基的狀況，為房產稅稅收制度設計和征收管理提供準確依據，保障房產稅改革的順利實施。

（2）各地以房管部門為核心建立房產信息系統，同時實現地方的各部門包括房管、國土、稅務、人口、統計等之間的信息共享，各地實現聯網，滿足全面開征房產稅的需要。

（3）各地房產信息系統的建設要做到統一平臺、統一接口、統一技術標準，避免信息孤島的出現，滿足管理信息化長期建設的需要。

（4）政府部門應出臺相關的法規或制度，以保障房產信息資源在各部門及各地區之間的共享。主要包括兩個方面：一是避免各部門或各地從本位出發，缺乏法律或制度的約束，隨意性大，不提供相關數據，而其他部門沒有任何應對措施；二是避免在信息資源的傳遞和利用過程中，居民隱私權遭受侵犯，不能實現信息資源的真正合理和公正使用。

（5）規范房產銷售、交易信息的統計、發布制度，既為政府部門決策提供信息，又能引導居民消費和企業投資。

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F810.422

A

1673-1999（2011）23-0077-03

李海鳴（1969-），男，中共江西省委黨校（江西南昌330003）經濟學教研部副教授。

2011-10-01