WTO關于出口限制措施規則的分析

屠沈寅 劉軒昊

(1.中南大學法學院，湖南長沙 410083；2.中國人民銀行杭州中心支行，浙江杭州 310006）

回顧GATT/WTO半個多世紀的多邊談判歷史，不難發現，GATT和WTO對出口限制都沒有表現出足夠的關注，有關這一領域的規則相對于“市場準入”規則而言，是及其有限和粗糙的。2008年6—8月，美國、歐盟和墨西哥分別就中國對某些原材料的出口限制措施（以下簡稱“中國原材料出口限制案”）向WTO提出申訴。這一案件引發了人們對于出口限制措施及其在WTO規則體系中的現狀、發展趨勢的關注。

一、WTO與出口限制有關的規則

WTO法律文本中可直接規范出口限制措施的是GATT第11條（普遍取消數量限制）與《農業協定》第12條（出口禁止和限制的紀律）以及對于GATT規則普遍適用的GATT第20條一般例外。

（一）GATT第11條第1款

GATT第11條第1款規定：“任何成員方不得對任何其他成員方領土產品的進口或向任何其他成員方領土出口或銷售供出口的產品設立或維持除關稅、國內稅或其他費用的禁止或限制，無論此類禁止或限制通過配額、進口許可證或其他措施實施?！边@一條款包含了兩個方面的意思：第一，對進出口產品實施禁止或限制措施原則上是不允許的；第二，關稅、國內稅以及其他費用等有限的限制或禁止措施不包括在內。GATT時期審理的“日本半導體出口限制案”是少數與出口限制措施有關案件之一。專家組認為，與GATT的其他條款的規定不同，該條款并沒有指明是“法律或法規”，而是采用了具有廣泛含義的“措施”一詞，這種極其廣泛的措詞表明，成員方設立或維持的旨在限制出口的任何措施都可以在本條款的涵蓋之下，而不論其法律地位如何。[1](106)盡管日本所采取的“行政指導”不具有強制力，但其對政府限制供應的政策的實施起到了重要作用，因此屬于第11條第1款規定的范圍。

（二）GATT第11條第2款

該款實際上是對第1款的例外，也即存在某些特殊情況可以不受第1款的限制。該款共3項，其中（a）、（b）兩項與出口限制直接有關。

（a）項規定：“成員方為緩解和防止出口成員方的糧食或其他必需品的嚴重短缺可臨時實施的出口禁止或限制?！薄爸袊牧铣隹谙拗瓢浮敝?，中國即援引該條作為對其中部分原材料實施出口配額的正當理由。由于之前該項尚未在WTO爭端解決機構被援引過，此次專家小組就該項的解釋在一定程度上澄清了該項的含義。專家組認為，“臨時實施”、“必需品”和“嚴重短缺”這三個條件是該項的關鍵?！芭R時實施”意味著根據（a）項而采取的措施期限必須是有限的，不能是無限期或長期的。[2](258)“必需品”是指對某一成員方而言，該產品是“重要的”、“必須的”或“不可缺少的”。其中可包括某一重要產品或工業的原材料，但某一產品對某成員方而言是否是“必需的”，必須考慮該成員方采取限制措施時所面臨的具體情形。[2](282)用“嚴重”修飾“短缺”意味著該短缺必須具有“至關重要的意義”或者甚至達到了“危機”或“災難”的程度。[2](296)對于（a）項的例外，專家組還認為必須要與第20條的一般例外相區別。由于（a）項強調的是通過臨時措施來預防或緩解某些必需品的嚴重短缺，專家組不認為（a）允許成員方長期地實施某項限制措施來解決一種必然會耗竭的不可再生資源的短缺。[2](305)

（b）項規定：“成員方為實施國際貿易中的商品歸類、分級和銷售的標準或法規而必需實施可進出口禁止或限制。”這一項的關鍵也在于證明是“必需實施的”?！懊绹V加拿大未加工鯡魚和鮭魚出口禁令案”中，加拿大以符合質量標準作為其禁止出口未加工鯡魚和鮭魚的正當理由。但專家組發現，即使有的鯡魚和鮭魚已經符合了相關標準，但仍然被一并禁止，由此認為，該禁令并不是符合銷售質量標準所必需的措施。[3](2)同時，加拿大還認為，禁止出口未加工鯡魚和鮭魚對加工鯡魚和鮭魚的國際銷售而言是必需的。通過對該條起草資料的考察，專家組認為（b）項的起草者贊同這一項可以涵蓋旨在通過長期分散供應以促進某一產品在國際市場上進一步銷售的出口限制，但起草過程中也僅是提到了旨在促進該受限制產品的國外銷售而不是通過限制某一產品的出口而促進另一產品的銷售，因此，加拿大所言的國際銷售不在（b）項可豁免的范圍之內。[3](3)

（三）《農業協議》第12條

《農業協議》第12條實際上是對GATT第11條第2款（a）項的進一步規定。該條第1款規定成員方在制定食品出口禁止或限制計劃時必須遵守的義務，包括充分考慮這類出口禁止或限制對進口國成員方糧食安全的影響，盡量提前以書面形式向農業委員會發出通知以及在其他成員方請求下與之就相關事宜進行磋商等義務。第2款是對發展中國家的特殊待遇，即第1款的紀律“不適用于發展中國家，除非該措施系由本身是有關的特定食品凈出口國的發展中國家成員方采取的。”WTO關于食品凈進口發展中國家有具體的列表，①但對于哪些國家屬于食品的凈出口國，沒有相關的文件或共識。

（四）GATT第20條

GATT1994第20條是GATT規則的一般例外，其目的是為了豁免成員方在特定情形下GATT的相關義務。因而，從理論上講，只要符合第20條的有關條件和要求，GATT中成員方所承擔的各項義務都可以得到修正，包括GATT第11條第1款的普遍取消數量限制的義務。與GATT第11條第2款的例外不同，符合第20條一般例外條件而采取的措施可以是永久性的。一般例外包含一個前言和（a）至（j）10項具體規定，內容涵蓋了成員方國內政策所關注的眾多方面，所涉范圍廣泛，文本措詞嚴密。從以往的案件來看，專家組在適用該條時，一貫傾向于對其進行嚴格解釋，因此，很少有成員方能援用第20條證明其貿易限制措施正當。

“中國原材料出口限制措施案”中，中國援引了其中的（b）項和（g）項作為其實施出口限制的正當理由，但均被專家組駁回。（b）項豁免的是“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”。專家組認為，中方提交的材料不能證明其實施出口限制的目的是為了保護人類、動物或植物的生命或健康，同時，專家組認為還存在其他對貿易的限制效果較小的措施可采取，例如，加大對環境友好型技術的投入，回收消費品等，因此，涉訴的限制措施也不是必需的。（g）是針對“成員方實施的與保護可用盡自然資源有關的限制措施”，其要求是“必須與限制國內生產或消費一同實施”。同樣，專家組認為，中方不能證明實施出口限制措施的目的是為了保護自然資源，并且這些措施也沒有與限制國內生產或消費一同實施，因此，不能援引（g）作為限制措施的正當理由。

二、新加入成員對出口限制的承諾

《馬拉喀什建立WTO協定》（以下簡稱《WTO協定》）第12條規定，任何國家或有自主權的單獨關稅區，可按其與WTO議定的條件加入WTO。與加入GATT一樣，申請加入方必須以貨物與服務貿易等方面的市場準入承諾作為其加入WTO獲取多邊貿易體制利益的“代價”，但第12條并未對議定條件的內容加以限制，這就使新加入成員在很多方面承擔了“超WTO義務”。這種義務在出口限制方面就表現為對出口稅所作的約束承諾，并且這種承諾近年來有通過減讓表形式來表現的趨勢。

保加利亞在加入WTO工作組報告中聲明，其加入WTO后只在食品嚴重短缺或國內產業供應嚴重短缺的情況下使用出口稅，最大限度地減低出口稅率，并承諾在政府公報中公布有關出口稅措施、稅率等的變化情況。越南以減讓表的形式承諾在加入WTO之日起5年內將現有8類產品的出口關稅水平消減到加入前的一半左右。烏克蘭也將4大類共 73個稅號的產品列入了出口關稅的減讓時間表承諾逐步消減出口關稅，并且承諾對這些產品不得采用其他具有相同效果的出口限制措施，除非符合GATT1994的例外規則。做出類似承諾的新加入成員還有拉脫維亞、蒙古、沙特阿拉伯等。在所有新加入成員中，中國在出口稅方面所作的承諾是最為廣泛也最為明確和嚴格的。《中國加入WTO工作組報告書》（下簡稱《工作組報告書》）第156段，“盡管有包括鎢礦砂、硅鐵以及部分鋁產品在內的84個稅號需征收出口稅，但是對絕大多數產品不征收出口稅。”第170段，“……中國將保證其與對進口產品和出口產品征收的所有規費、稅費有關的法律和法規將完全符合其WTO的義務，……且將以完全符合這些義務的方式實施此類法律和法規?！薄吨袊尤?WTO議定書》(下簡稱《議定書》)第11條第3款1條聲明：“中國應取消適用于出口產品的全部稅費，除非本議定書附件6中有明確規定或按照GATT1994第8條的規定適用?！备郊?列入了84種征收出口稅的產品，并在注釋中確認“本附件所含關稅為最高水平，不得超過，例外情況除外，如出現此類情況，中國將在提高實施關稅前，與受影響的成員進行磋商，以期找到雙方均可接受的解決辦法”。即是說，中國除了對列舉的84種產品征收出口稅有約束的關稅外，不能再對其他產品征出口稅。根據《議定書》第1條第2款規定：“《議定書》包括《工作組報告書》第342段所指的承諾，應成為《WTO協定》的組成部分”，因此，對中國而言，《議定書》與《工作組報告書》中承諾的義務與WTO其他義務沒有差別，都必須切實履行。

值得注意的是，由于作為約束中國出口稅主要條款的《議定書》第11條第3款1條沒有并入GATT第20條一般例外的相關表述，使得中國在出口稅方面能否援引一般例外來免除相關義務變得不確定。“中國原材料出口限制案”專家組報告對該問題作了正面回答。專家組認為，由于法律文本上缺少相關可以援引的措詞，中國在承諾的出口稅方面援引GATT的一般例外沒有法律依據，盡管專家組也注意到排除適用GATT一般例外意味著中國在出口稅方面將與其他沒有約束WTO成員以及約束較為寬松的新加入成員處于不同的位置，并且這一條款所導致的情勢從孤立的角度看可能被認為是不平衡。[2](160)

以上是目前WTO框架下中與出口限制有關的主要規則，由于例外條款只有在主張豁免義務的情況下才援引并且能否適用于新加入成員在出口稅方面的約束承諾還需視情況而定，因此，實際上對出口限制措施起規范作用只有第11條第1款以及新加入成員在出口稅方面的約束承諾。

三、出口限制規則在WTO多邊貿易體制中的發展前景

GATT/WTO體制關注的重點在于各成員可能采取的進口限制措施，而對出口限制未來發展趨勢的估計不足，[4]由此導致了WTO的貿易規則較少涉及出口限制方面，這就使得當出口限制（尤其是對自然資源與原材料）可能成為成員方之間貿易糾紛的重要組成時，現有的規則很難起到指導和預測作用。

首先，目前WTO有關出口限制的規則較少且適用上存在很大不確定性。從上文對有關規則的分析可知，WTO現有的規則體系中，沒有單獨的條款專門處理出口限制問題，與出口限制直接有關的規則也不多，并且較為模糊，鮮有先例。這就使得在適用于個案時，很大程度上要依賴于專家小組及上訴機構的解釋。由于WTO爭端解決機構的案例事實上起著“判例”的作用，并且在一定程度上補充著現有規則，因此任何一個個案都可能“發展”成為一般的規則來。而通過個案逐漸“澄清”規則的方式，對于發展中國家來說，存在著很大的不確定因素，大大減低了規則的可預見性。在出口限制方面，發展中國家與發達國家存在著很大的利益分歧，兩方的攻防態勢很明顯。同時，發達國家與發展中國家在參與爭端解決機制的能力和實力上還存在著一定的差距，而由于爭端解決機構并非完全的司法機構，其結果在很大程度上還受制于雙方參與力量，通過個案的方式，很可能會使出口限制方面的規則朝著不利于發展中國家的方向發展。

其次，WTO成員在出口稅領域所適用的規則和承擔的義務存在很大的不平等性。上述規則表明，絕大多數WTO成員對出口稅沒有約束，②而部分新加入成員卻在這一領域承擔了較重的義務。WTO體制較GATT體制進步之一在于在《WTO協定》的統一體制下，各成員方原則上適用了統一的規則。出口稅領域所存在的成員之間的不平等事實上破壞了WTO規則適用上的統一性，長期以往勢必會影響到國際貿易領域法治化的趨勢。

因此，關于出口限制的規則應該朝以下兩個方向發展：一是如何將現有的出口限制規則細化以增強其可操作性，二是將對出口稅的約束作為 WTO的一項新的紀律普遍適用于所有成員方。

在細化現有出口限制規則方面，目前已有的提議是美國、日本和韓國等提出的增加出口許可證的透明度。與現有的《進口許可程序協定》類似，該提議的內容主要涉及成員方的通告以及提供信息等義務以增加在申請和頒發出口許可證過程中的透明度。由于較少涉及成員方的實質利益，并且有章可循，這一提議較為實際，也比較可行。

至于出口稅方面，歐盟提議所有成員方應逐步取消現有的出口稅，同時允許少量的一般例外以及給予發展中國家有限制的靈活性，并且應該專門就出口稅制定一個新的協議（《WTO Agreement on Export Taxes》）。歐盟的這一雄圖由于涉及廣大成員方的實質利益，不可避免的遭到了強烈的反對。其后的一份提議采取了較為緩和的態度，從此前那種在一般例外下普遍取消出口稅的設想轉變成了在出口稅方面制定旨在增加透明度和可預測性的規則，例如成員方應當將現行的出口稅通告給 WTO以及在現有的減讓表中加入出口關稅的減讓表等，這似乎又與美、日等地提議殊途同歸了。

從已有案件來看，與出口限制有關的案件大多涉及原材料和自然資源尤其是不可再生的自然資源的貿易。隨著全球資源的減少乃至枯竭，持續、安全和可負擔得起的原材料獲取對于工業的競爭力來說至關重要，[4]在這種背景下，出口限制措施在WTO框架下逐漸被規范化是趨勢所在，但在目前多哈回合陷入泥潭、前途難料的境況下，其前景也存在很大的不確定性。

注 釋：

①參見Net food-importing developing countries，http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ag_i ntro06_netfood_e.htm.

②OECD依據WTO2003—2009年對各成員方貿易政策評審的報告統計得出，在被評審的128個WTO成員中，有65個成員征收不同程度的出口稅，主要是發展中國家和最不發達國家，但也有發達國家，如挪威等。數據來源：Jeonghoi Kim，Recent Trends in Export Restrictions，OECD Trade Policy Working Papers, No. 101, OECD Publishing，http://www.oecd-ilibrary.org/trade/recent-trends -in-export-restrictions_5kmbjx63sl27-en.

[1]Japan-Trade in Semi-Conductors, Report of the Panel adopted on 4 May 1988(L/6309 - 35S/116), http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gt47 ds_e.htm.

[2]China - Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials，Reports of the Panel，5 July 2011.

[3]Canada - Measures Affecting Exports Of Unprocessed Herring And Salmon，Report of the Panel adopted on 22 March 1988 (L/6268 - 35S/98), http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gt47 ds_e.htm.

[4]黃志雄.從“市場準入”到“資源獲取”——由“中國原材料出口限制措施案”引發的思考[J].法商研究，2010（3）：35-44.