中美公共危機管理體制的異同及其啟示

蔡峻林

（福州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局，福建福州 350015）

中美公共危機管理體制的異同及其啟示

蔡峻林

（福州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局，福建福州 350015）

中國是一個發(fā)展中國家，正處于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期。近些年來，“非典”事件、汶川大地震、2008年大雪災(zāi)、“甕安”事件等重大公共危機事件造成很大的經(jīng)濟損失和一定程度上社會秩序的混亂。現(xiàn)實迫使我國進入了一個危機管理的時代。美國開展公共危機管理的理論研究比較早，在較為豐富和先進的理論指導下，美國在危機管理實踐中也走在世界各國的前列，國家危機管理制度較為健全，對我國有著很好的借鑒意義。

美國；公共危機管理；差異；啟示

一、中、美兩國公共危機管理體制的形成與發(fā)展

（一）美國公共危機管理體制的形成與發(fā)展

美國公共危機管理體制，經(jīng)歷了從專司某個領(lǐng)域的部門管理體制發(fā)展到成立綜合性公共危機管理體制的逐步完善的過程。20世紀初，美國資本主義社會發(fā)展到一定階段，勞資對立矛盾突出，國內(nèi)階級和種族沖突不斷。在意識形態(tài)上，共產(chǎn)主義產(chǎn)生并迅速發(fā)展，給美國社會帶來了強烈沖擊。為了解決一系列的社會矛盾，1908年，當時的美國司法部長波拿巴一手建立了由特務(wù)組成的調(diào)查局（1935年改名為聯(lián)邦調(diào)查局）。該機構(gòu)主要的精力放在“反共”反工會運動和調(diào)查國內(nèi)政治激進分子上。此后，為了對付周期性經(jīng)濟危機以及戰(zhàn)爭危機，美國又先后建立了以聯(lián)邦儲備委員會為主體的經(jīng)濟危機管理體制和以國防部、中央情報局為主體的戰(zhàn)爭危機管理體制。

二戰(zhàn)結(jié)束后，針對二戰(zhàn)期間美國安全決策機構(gòu)應(yīng)對戰(zhàn)爭反應(yīng)遲鈍、效率低下等弊端，美國制定了《國家安全法》，于1947年成立以國家安全委員會為主體的綜合性危機管理機制。1976年，美國國會通過了適用于全國各類危機的《全國緊急狀態(tài)法》，明確規(guī)定了緊急狀態(tài)的頒布程序、實施方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限和緊急狀態(tài)期間的國家權(quán)力。這時的危機管理機構(gòu)將主要的精力放在國際政治危機和經(jīng)濟危機上，而對于自然災(zāi)害或人為災(zāi)害的公共危機較少關(guān)注，而且缺少一個危機管理核心機構(gòu)。為了解決這個問題，1977年全美州長聯(lián)合會指出：美國缺少全國統(tǒng)一的公共危機管理體制。次年，該機構(gòu)發(fā)表研究報告《1978年應(yīng)急準備計劃：最終報告》，報告中提出了三個重要建議：一是聯(lián)邦、州、地方建立平等的伙伴關(guān)系以推行“綜合應(yīng)急管理”；二是組建新的聯(lián)邦應(yīng)急機構(gòu)；三是在各州建立相應(yīng)的機構(gòu)。1979年3月，美國總統(tǒng)卡特簽發(fā)總統(tǒng)執(zhí)行法案，建立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA），將原本分散的災(zāi)害應(yīng)急計劃、機構(gòu)和人員整合起來。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的成立體現(xiàn)了美國危機管理的一種全新理念，即“綜合應(yīng)急管理”。其含義包括：“全風險”與“全過程”。受“9.11”事件影響，2003年1月23日，美國又成立了國土安全部。FEMA由一個內(nèi)閣級機構(gòu)降格為國土安全部的下屬部門，美國的危機防范重點轉(zhuǎn)向防止恐怖襲擊。FEMA公共危機管理職能的弱化，在卡特里娜颶風面前暴露無遺。卡特里娜颶風后，美國人進行了反思。《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》應(yīng)運而生。該法令雖然沒有將FEMA獨立出來，但是賦予了其更加獨立的權(quán)利。該法案規(guī)定 FEMA在緊急狀態(tài)下可以提升為內(nèi)閣級部門，長官直接向總統(tǒng)負責。而且，F(xiàn)EMA為了履行新的職能將擴充人員。

縱觀歷史，我們可以看出美國的危機管理體制是一個不斷地在各種矛盾中尋求平衡點的過程：戰(zhàn)時危機管理與非戰(zhàn)時危機管理、民防管理與災(zāi)害管理、反恐應(yīng)急管理與非反恐應(yīng)急管理。然而，受實用主義思維影響，美國的危機管理常常顧此失彼。在經(jīng)濟全球化背景下，人類面臨的各種風險有很強的關(guān)聯(lián)性。因此，F(xiàn)EMA所推行的“全風險”、“全過程”的危機管理理念，對于我國來說有很強的借鑒意義。

（二）中國公共危機管理體制的形成與發(fā)展

我國對于公共危機管理研究起步較晚，在具體實踐中并沒有將危機管理作為政府日常公共管理的一部分來對待，而是把危機管理作為政府非常態(tài)的應(yīng)急工作，由領(lǐng)導班子來研究采取應(yīng)對措施。應(yīng)對危機的方式是被動的“撞擊——反應(yīng)”危機處置方式，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，有關(guān)信息首先要根據(jù)行政層級逐級上報，然后再臨時組建工作組或指揮部商討應(yīng)對措施。建國以來，公共危機管理體制的發(fā)展大約經(jīng)歷了三個階段。

從建國到 20世紀末可以歸到第一階段。在這期間，我國的危機管理主要體現(xiàn)在危機發(fā)生后的緊急處置和恢復重建，危機管理重治輕防。危機管理主要針對的是旱、澇、地震等自然災(zāi)害和血吸蟲病等公共衛(wèi)生疫情。我國政府非常重視抗災(zāi)救災(zāi)，但對重大突發(fā)事件的預(yù)防和預(yù)測非常欠缺，一方面是因為受科學技術(shù)條件限制對于一些自然災(zāi)害預(yù)測水平低；另一方面則是主觀上缺乏危機管理意識，對危機事件麻痹大意。但是這時期危機應(yīng)對的體制動員能力很強，在重大突發(fā)性事件發(fā)生時，黨中央、國務(wù)院高度重視，直接指揮，人民解放軍全力支援。

20世紀90年代末至2004年，為我國公共危機管理的第二階段，屬于有限監(jiān)測和部門管理階段。這期間我國危機管理的條塊分割特征較為明顯。在“非典”早期，由于衛(wèi)生部門和地方政府的危機意識不強，沒能在疫情剛發(fā)生時進行有效控制，使得局部的公共衛(wèi)生事件逐步擴大，最終形成了影響全國的公共危機，這也體現(xiàn)了有限檢測和條塊管理的特點。2003年的“非典”是我國公共危機管理發(fā)展史上的標志性事件，“非典”過后我國開始重視公共危機管理，并加快公共危機管理體制的建設(shè)。

2004年至今，為我國公共危機管理體制發(fā)展的第三階段，我國公共危機管理開始朝著危機的全面綜合管理方向發(fā)展。國家層面組織編制了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各省市、各部門也編制了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，國家應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。同時，加快了共公危機管理法制法規(guī)建設(shè)工作，從憲法修正案、綜合性法律、專門性法律、法規(guī)、規(guī)章到地方法規(guī)、規(guī)章，我國涉及突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律規(guī)范構(gòu)成正逐漸完善。2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，標志著我國公共危機管理的法制框架基本形成。

二、中、美兩國公共危機管理的幾點差異

（一）危機綜合管理部門的差異

在9.11事件之前，F(xiàn)EMA（聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署）是美國公共危機管理機制中的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)。FEMA的總部設(shè)在華盛頓，在全美有10個區(qū)域辦公室及緊急事態(tài)援助中心，有幾千名受過嚴格救災(zāi)訓練的全職員工，可以隨時執(zhí)行救災(zāi)任務(wù)。作為國家危機處理的核心機構(gòu)，F(xiàn)EMA除了與國防部、衛(wèi)生部、司法部等26個聯(lián)邦機構(gòu)進行合作外，還與美國紅十字會等非政府組織建立廣泛的聯(lián)系，一旦危機發(fā)生，所有的信息都將進入一個機構(gòu)，由FEMA來負責協(xié)調(diào)，這避免了公共危機發(fā)生時因涉及面廣造成的政出多門、協(xié)調(diào)不利的局面。“9.11”事件后，美國危機管理重心轉(zhuǎn)向反恐，F(xiàn)EMA從一個內(nèi)閣級機構(gòu)降格為國土安全部的一個下屬部門，但他仍然為美國公共危機管理的核心部門。特別是在“卡特里娜颶風”后，美國出臺了《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》提高了FEMA的地位，規(guī)定在緊急狀態(tài)下FEMA可以升格為內(nèi)閣機構(gòu)，負責人直接向總統(tǒng)匯報，并擴建FEMA。

我國并沒有專門的公共危機管理核心機構(gòu)。一旦有重大突發(fā)性事件發(fā)生，國務(wù)院是各類突發(fā)公共危機事件應(yīng)對的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)。在國務(wù)院的領(lǐng)導下成立相關(guān)突發(fā)公共危機事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負責突發(fā)公共危機的應(yīng)急管理工作，如果地方有重大公共危機發(fā)生，國務(wù)院認為需要，則派出工作組指導工作。國務(wù)院成立應(yīng)急管理辦公室，負責值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。我國的各個地方也按照國務(wù)院的模式，開展公共危機管理工作。地方各級人民政府作為本行政區(qū)公共危機管理工作的行政機構(gòu)，全面負責行政區(qū)內(nèi)的各類突發(fā)性公共危機事件的應(yīng)對工作。

“臨時指揮部”型的公共危機管理機制，有一定的長處。這種危機管理機制有利于在短時間內(nèi)集中一切可動員的人力、物力應(yīng)對危機。不利之處在于危機管理機構(gòu)的臨時性、不長久必然對危機管理缺乏通盤和長期的考慮。臨時指揮部考慮的重點是怎么把危機應(yīng)付過去，對于危機的預(yù)防、監(jiān)督災(zāi)害重建等問題較少關(guān)注。另一方面，臨時機構(gòu)的人員一般是從各部門臨時抽調(diào)，缺乏專業(yè)人員。2008年春節(jié)，大雪造成了全國范圍內(nèi)的交通阻塞。正值春運時期，為了及時打通高速公路，不少地區(qū)采取了撒鹽融雪的措施。但大雪后，工業(yè)鹽隨雪水深入地下，造成了嚴重的污染，這就是我國公共危機應(yīng)急體制中缺乏綜合協(xié)調(diào)部門的后果。

（二）公共危機管理過程的差異

完整的公共危機管理過程包括危機的預(yù)防、預(yù)警、恢復、重建等階段。美國非常重視預(yù)防，在美國的行政理念中，政府應(yīng)當“使用少量的錢預(yù)防，而不是治療”。在具體的公共危機管理實踐中，不同的部門在危機管理中的職責明確，具體工作起來可以按部就班，這對于危機預(yù)防、預(yù)警和初期小規(guī)模應(yīng)對非常行之有效。但是，公共危機的最大特點就是不確定性，很少能完全按事先的應(yīng)對計劃發(fā)展，驟變的公共危機形勢很有可能使公共危機管理部門缺乏足夠的反應(yīng)時間。

我國缺乏完備的公共危機管理計劃，危機的預(yù)測、預(yù)警局限于部分機構(gòu)用于應(yīng)對部分災(zāi)種。對民眾開展危機意識教育的工作缺乏直接的責任部門，組織演練也多是部門型，缺少綜合協(xié)調(diào)，更缺乏民眾的參與，使得我國公共危機管理在危機監(jiān)測、預(yù)防、預(yù)警等階段的工作缺口很大。而在危機緊急應(yīng)對和災(zāi)后恢復、重建階段，我國的集權(quán)式政府管理體制則體現(xiàn)出了較大的優(yōu)越性。“不惜一切代價，嚴防死守，取得搶險救災(zāi)的勝利”、“一方有難，全國支援”這樣口號式的話語在我國災(zāi)害應(yīng)急過程中和災(zāi)后重建時會經(jīng)常出現(xiàn)，這是我國政府行政力量強大的社會動員能力的直接表現(xiàn)。

（三）公共危機管理網(wǎng)差異

無論中國還是美國，政府都是公共危機管理的主體。不同的是，美國以聯(lián)邦危機管理綜合協(xié)調(diào)部門為核心，橫向關(guān)聯(lián)非政府組織、媒體、軍隊，縱向關(guān)聯(lián)州、地方有關(guān)危機管理機構(gòu)，形成了一個立體的危機管理網(wǎng)絡(luò)。當危機發(fā)生時首先由地方危機管理部門開展行動。如果面臨的危機危害較大，地方自救能力不足，則可向地方所在的州請求支援。在美國的公共危機管理中，非政府組織擔當起了政府與社會、政府與民眾的橋梁作用，在政府危機管理不能觸及的社會角落發(fā)揮作用，是政府在危機管理中的有效補充。

在我國，強勢政府作為危機管理的核心，在危機管理中組織起一切可以動員的社會力量，包括媒體等，但這些機構(gòu)基本上是政府的附屬機構(gòu)，不能構(gòu)成主體地位。我國的非政府組織，大多有著深厚的政府背景，以協(xié)會、基金會、社團的名義從事著政府部門的管理工作，有的甚至受委托可以行使行政處罰權(quán)。脫離政府獨立運作的非政府組織在中國力量還很薄弱。我國特別值得重視的危機管理主體是軍隊，在影響全國局勢的重大危機面前，軍隊是第一線搶險抗災(zāi)的絕對主力。在歷次全國性的重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，如 1998年的全國性大洪水、2008年的汶川大地震，搶險救災(zāi)軍隊都在應(yīng)急第一線，取得了很好的效果。

三、美國公共危機管理體制對我國公共危機管理的幾點啟示

（一）設(shè)立專門的綜合性危機管理機構(gòu)

我國缺少一個專門負責公共危機管理的常設(shè)機構(gòu)。雖然“臨時指揮部”型的公共危機管理機制有一定的長處，但不利之處也很明顯，如危機管理機構(gòu)的臨時性、不長久必然對危機管理缺乏通盤和長期的考慮；臨時指揮部考慮的重點是怎么把危機應(yīng)付過去，對于危機的預(yù)防、監(jiān)督災(zāi)害重建等問題較少關(guān)注；臨時機構(gòu)的人員一般是從各部門臨時抽調(diào)，缺乏專業(yè)人員。直接可行的辦法是做強做大國家應(yīng)急辦，賦予其對公共危機管理的統(tǒng)一領(lǐng)導指揮和協(xié)調(diào)權(quán)，使其擔負起全面建設(shè)我國公共危機管理制度的職責，最終發(fā)展成為獨立于辦公部門以外的專業(yè)危機管理部門，并努力向全災(zāi)種、全過程、全社會的全面危機管理模式發(fā)展，把危機管理作為公共管理的一項重要內(nèi)容，使危機管理常規(guī)化。

（二）加強安全教育，增強全民的安全防范意識和應(yīng)對各種危機的心理承受力

處置各類危機的有效性，不僅在于是否有完備的處置預(yù)案，國民的安全防范意識和應(yīng)對各類危機的心理承受力是否充分也十分重要。如：2011年日本大地震引發(fā)的福島核電站核泄漏事件，在我國引起了搶購食鹽的風波，表明了我國部分國民應(yīng)對危機的心理承受力以及防范知識的缺乏，提高國民這方面的素養(yǎng)，長期的教育必不可少。

首先，應(yīng)培養(yǎng)民眾的公民意識，增強危機狀態(tài)下的社會穩(wěn)定性。公民意識的強化，使公民把個人信念和價值放在國家與社會、個人的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)關(guān)系中去認識和把握，增加公民理性的力量，在國家面臨危機境況時，自覺履行公民義務(wù)，維護社會秩序。

其次，加快公民的危機意識培養(yǎng)。把各種突發(fā)事件的基本應(yīng)對知識、技能的教育和培訓加入國民教學計劃，利用各種方法和媒介對社會公眾進行危機意識和危機應(yīng)對技能培養(yǎng)，讓公眾掌握正確的應(yīng)對危機的措施與方法，明確個人在危機中的責任，提高整體公眾的危機意識和危機應(yīng)對能力。

再次，完善危機教育體系，使學校成為危機教育的主陣地。根據(jù)其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，危機教育應(yīng)從小抓起。在幼兒園教育中就應(yīng)對孩子進行基本的危機教育，然后沿小學、中學、大學梯級加深，形成系統(tǒng)的危機教育體系。因此，學校應(yīng)成為進行危機教育的主陣地。

（三）動員全民參與危機管理，發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用

服務(wù)社會是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領(lǐng)域。在美國，非政府組織在危機應(yīng)對中發(fā)揮著大量的救助服務(wù)功能，它們不僅在危機的第一線進入危機處理的方方面面，而且在危機后重建和秩序恢復的過程中，提供著物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的重要服務(wù)。然而，在國內(nèi)，非政府組織的參與并不盡如人意。從總體水平上來看，民間組織的積極性還沒有充分調(diào)動起來，民間組織的參與還極為有限。同時，由于缺乏體制之外的組織化管道，企業(yè)、個人的捐贈和志愿者參與也并不理想。社會上要存在一個比較發(fā)達的非政府公共部門，才能在危機時刻顯現(xiàn)其效力。同時，這些非政府組織真正是按照社會自主機制運作，具有獨立決策權(quán)，基于社會基礎(chǔ)、廣泛公民參與的，只有這樣，它們才可能具有非政府組織所應(yīng)有的獨特優(yōu)勢，也才能在危機管理中發(fā)揮其獨特的作用。因此，政府與非政府組織的良性合作，才是新型公共治理模式實現(xiàn)的有效途徑。

[1]郭濟，高小平，沈榮華.中央和大城市政府應(yīng)急機制建設(shè)[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[2]王強.美國危機管理對我國的啟示[J].武警學院學報，2005（4）：88-90.

[3]王緝思，徐輝.中美危機行為比較分析[J].美國研究，2005（2）：22-47.

[4]肖鵬英.當代公共危機管理研究的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].貴州社會科學，2006（4）：16-21.

[5]岳杰勇.中國社會危機管理的發(fā)展趨勢與機制完善研究[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版）2006（3）：29-32.

[6]杜孝珍，李勝昊.完善西部地區(qū)公共危機管理對策研究[J].三峽大學學報（人文社會科學版），2010（4）.

[7]林如婷.轉(zhuǎn)“危”為“機”之路：從無錫飲用水危機反思我國公共危機預(yù)警機制[J].重慶工學院學報（社會科學版），2008（4）.

Similarities and Differences of Public Crisis Management System between China and America and its Reference Value to China

CAI Jun-lin
(Development and Reform Bureau, Fuzhou Economic and Technological Development District, Fuzhou,Fujian 350015)

As a developing country, China is at social and economic transition. In recent years, the accidents of "SARS", Wenchuan earthquake, 2008 the big snow, Weng’an incident, and other major public crises brought about great economic loss, and to a certain extent, social chaos. This situation gave rise to a crisis management time to our country. America is early in carrying out public crisis management theory research. Directed with the relatively rich and advanced theories, the United States leads the world in the crisis management, and its national crisis management system is well-developed, which is of valuable reference to our country.

America; Public crisis management; differences; reference value

D035.29

A

1009-8135（2011）06-0128-04

2011-07-02

蔡峻林（1970-），男，江蘇人，福州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局局長，主要研究方向：危機管理。

（責任編輯：朱 丹）