從可持續生計的角度探尋失地農民的補償安置政策

劉曉霞

（吉林農業大學 馬克思主義學院， 吉林 長春 130118）

從可持續生計的角度探尋失地農民的補償安置政策

劉曉霞

（吉林農業大學 馬克思主義學院， 吉林 長春 130118）

解決我國失地農民問題的關鍵是保障失地農民的可持續生計。由于我國的補償安置方式缺乏可持續性，失地農民的利益難以得到保障。因此征地補償政策的制定要以保障失地農民的可持續發展為主導，補償安置模式和途徑要以保障失地農民的可持續發展為核心。

失地農民；可持續生計；補償安置政策

我國從上個世紀末進入了城市化的快速發展階段，在這一不可逆轉的歷史進程中，大量農業用地被占用，越來越多的農民失去土地。土地是農民生存之本，失地意味著生計難以持續，這就有可能影響社會穩定。解決這個問題關鍵是保障失地民的可持續生計。

一、現有補償安置方式缺乏可持續性保障

現有的失地農民的補償安置方式難以保障失地農民的可持續生計的問題，主要表現在四個方面。

其一，土地補償標準偏低，補償項目少，未考慮土地使用的連續性和農民生活的可持續性。《中華人民共和國土地管理法》規定：“土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。”以產值的倍數規定的補償標準明顯偏低，以目前中國經濟發展的速度根本不能保證被征地農民的原有生活水平，更談不上可持續發展。在補償項目上，只是補償了原有土地的生產收益，而沒有涉及到土地的非農化價值和土地后期的增值。而政府一旦征用農民土地，其出售土地的價格是征地價格的幾倍甚至幾十倍，農民則無法從中受益。

其二，一次性補償費難以維持農民生活的可持續。我國政府對失地農民的補償多是一次性給予補償金。這樣的補償方式是把土地的價值固定在了有限的補償金額上。從長期看無論補償的金額多少都是不可持續的。如果失地農民沒有科學的理財觀念，沒有自謀職業的就業理念，社會保障沒有及時跟上，生計問題必然出現，就可能會成為社會穩定的隱患。

其三，征地補償難以保障失地農民的就業能力提高。失去土地的農民要從事新的工作才能保障生計的可持續性。在計劃經濟時代我國的基本原則是征用土地的單位必須對失地農民進行就業安置，而目前已無法安置越來越龐大的失地人口。失地農民普遍學歷較低，加之缺乏勞動技能培訓，很難從事技術和技能要求較高的工作職業，在激烈的就業競爭中，失地可能就意味著失業。

其四，征地補償費的分配缺乏保護失地農民利益的規范。我國法律明確規定集體和農民是集體土地所有者，但沒有明確規定如何分配補償金，在分配比例上失地農民往往占很小的一部分。而失地農民個人之間的分配也沒有統一標準，很多土地以外的因素都可能成為分配的依據。另外，鄉鎮一級政府不屬于法律規定的農村土地所有主體，卻占有一定比例的征地補償，這些不同的利益主體對土地補償金的分配必然侵占農民本來就不多的征地補償費。

二、以保障失地農民可持續發展為主導制定征地補償政策

一是要更新安置補償理念。在征地補償政策的制定上應該以可持續的發展理念為指導。目前我國安置補償失地農民的的政策依據是《土地管理法》第四十七條的相關規定，而“這是一種超低、不完全的安置補償模式”，[2]土地的就業、保障功能沒有有效替代方案。因此調整征地補償政策，要有對失地農民長遠發展的政策設計。短期補償解決的是一時之需，而解決可持續的生計問題才能避免失地農民與社會脫離。

二是要提供失地農民向市民身份轉變的制度保障。農民失去土地后其社會角色也發生了轉變，但社會大環境還沒有為由農民轉變為市民的角色轉換營造適合的氛圍。因此各級政府應從制度上切實解決農民的市民身份，否則容易造成“是農民，無地可種；是市民，制度真空”的局面。落實市民戶籍的失地農民，應該同城市居民一樣享有同等的福利待遇，享有創業和就業同等的政策待遇。本著社會公平公正的原則，各級政府要擔負更多社會責任，為失地農民提供更充分的社會保障，同時應為失地農民的就業培訓和社會活動提供指導，使其能夠融入城市生活，實現由農民到市民的社會角色的轉換。

三、以保障失地農民可持續發展為核心完善補償安置模式

（一）確立科學合理的補償標準

我國現行的按產值倍數計算的征地補償標準很難讓農民接受，而且也不能維持失地農民的可持續生計。由于我國各地經濟發展水平和實際情況有很大的差別，征地補償費計算方法在實際操作過程中各地不完全相同。

一是應該通過估算綜合產值來確立。綜合產值估算法雖然仍計算產值倍數，但年產值中包括了農用地的實際產值和地方經濟發展水平以及被征用土地地理位置等各種綜合因素。這些因素的參與使得補償標準必然高于實際產值。

二是應該通過行政區域劃分來確立。區域劃分方法不以產值倍數計算補償費，而是按照農用地的區位、土地的級別、耕地數量的平均數、土地供求關系、地域經濟水平進行測算，基本上不按照《土地管理法》中規定的對青苗及其附著物的價值補償，是綜合考慮影響土地價格的各個因素和土地供求關系，通過行政區域劃分來確立補償標準。

三是應該通過市場價格協商來確立。這種做法完全由用地單位與被征地農民直接協商，具體標準按照發生的征地具體行為由市場價格來確定。我國很多城市特別是城市化進程比較快的征地補償費用基本上直接與土地供求關系和地域位置相關聯。

這些辦法是各地根據實際情況對征地補償標準的改進，在實際操作過程中取得了很好的效果。但任何一種補償方式都各有優劣，由于我國的特殊國情，在全國范圍內對土地征用補償制定統一的標準是不現實也不符合我國各個地區發展的實際，補償標準的確立應更多考慮區域片價、市場因素、供求關系以及農民利益等各個方面。

（二）增加征地補償內容

因為“征地補償的目的是保證被征用土地的農民生活水平不受征地影響”，[3]為了保障失地農民的當前利益與長遠發展利益，應增加補償內容。除了法律規定的補償內容，還應該增加潛在土地的收益、土地增值的收益以及因失地給農民造成的各項間接利益損失等，其中應包括農民集體土地后期收益和長期穩定的收入，以及農民再就業所需培訓成本等。

（三）采用靈活多樣的補償安置模式

解決失地農民問題的根本是探尋適合的補償安置模式。采用靈活多樣的補償安置模式符合我國國情。一是長期補償方式。由征地的企業和政府管理，采用繳納租金的辦法，即補償費不是一次性而是定期以租金的方式發放給農民。二是利息補償方式。把補償金存入銀行，定期領取利息，支付各種生活費用包括醫療和養老。三是補償款投資方式。這是一種投資性補償方式，把給農民的補償金投入到信譽好的企業保值增值，但也有一定風險。這些補償安置的方式沒有固定的模式，可以選擇一種或者幾種方式，這就要考慮農民的意愿和傾向。“目前很多地區創新了失地農民安置方式，廣東南海地區的土地入股型，湖南咸嘉地區的留地安置和綜合開發相結合模式，上海、江浙地區的土地換保障型等等。”

（四）健全相應的法律法規

現行的法律法規很難找到合理保護失地農民權益的根據，當農民權益受到侵害而訴告無門時，就有可能采取極端的方式來解決。近些年來，我國多個地方發生了因征用土地協商不妥而導致的惡性事件。我國法律規定了兩種解決途徑：一是《土地管理法實施條例》25條中規定，“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府進行協調；協調解決不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”。二是通過法律訴訟。而我國沒有《征用土地法》，《憲法》和《土地管理法》中對土地征用補償的內容不完備，在實際的司法裁定中，很多案件的審理只能自行裁定。因此，亟需制定和健全關于征地補償和安置方面的法律法規，把土地征用納入法制化的軌道。

[1]李芳.阻礙農民收入增長的三大制度因素及其變革設想[J].財經理論與實踐，2005，（7）.

[2]蔣永穆，戴中.我國失地農民安置補償模式的重構[J].河南社會科學，2004,（6）.

[3]張術環.農村征地補償安置中存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2007,（8）.

C979

A

1008-8466（2011）06-0029-03

2011-09-13

劉曉霞（1971— ），女，吉林農安人，吉林農業大學馬克思主義學院副教授，東北師范大學國際關系學院博士，主要從事馬克思主義理論、勞動就業與社會保障研究。

張忠義］