安東尼·吉登斯的理論與我國應對氣候變化的政策

那力

（吉林大學 法學院， 吉林 長春 130012）

安東尼·吉登斯的理論與我國應對氣候變化的政策

那力

（吉林大學 法學院， 吉林 長春 130012）

安東尼·吉登斯有關氣候變化政治的主要理論和觀點，對分析我國氣候變化應對戰略與政策具有重要意義。破解“吉登斯悖論”，在我國主要是找到驅使各級地方政府積極貫徹執行中央節能減排降耗大政方針的動力和激勵機制，變單純追求GDP為追求綠色GDP。氣候變化政治，應該破除“參與型民主”等綠色話語的誤導，尊重代議制民主，在現有制度下活動。將公眾參與作為環境保護制度的支柱所需要的社會、政治條件在我國尚不具備。治理氣候需要的是“保證型國家”，而不是“賦權型國家”，環境保護應該是政府主導。應該充分發揮我們的優勢，讓政府在計劃、監督等各個環節發揮更大作用。

氣候變化；吉登斯悖論；參與型民主；保證型政府

英國著名社會學家、倫敦政治經濟學院前院長安東尼·吉登斯是當今世界最重要的思想家之一。在過去的40年里，他提出的一系列理論對世界產生了重要影響。2009年，吉登斯再出新著《氣候變化的政治》，并迅速在全球學術界和政治界引起廣泛關注。

在當今的這個世界和時代，氣候變化政策是一個國家不能回避的重要主題。這一問題的解決最終要走入政治議程，并大量取形于法制的形式，這無論是在國際層面還是在國內層面，都有賴于各國政府的推動。但是，在吉登斯此書問世之前，學術界并沒有從政治學的意義上探討過氣候變化問題，并沒有理解氣候變化的社會學意義和政治學意義。

吉登斯對氣候變化政治的闡述可謂廣博深厚，對需要在國際國內兩個層面應對氣候變化問題的我國，從吉登斯理論中得到思想的啟迪和理論的指引自不待言。本文運用書中三個主要理論觀點，從國內政策層面分析了其對我國氣候變化應對戰略與政策的意義。

一、破解“吉登斯悖論”——給各級地方政府以節能減排降耗的動力與激勵

“吉登斯悖論”主要指這樣一種困境：氣候變化問題盡管是一個結果非常嚴重的問題，但對于大多數公民來說，由于在日常生活中感受不直接，人們雖然意識到它的重要性，普通人的日常生活卻鮮有因此發生改變，更沒有動力做出實質性的努力，幾乎沒有人以自己的切實行動來回應這一人類歷史上前所未有的嚴峻挑戰。但是，一旦當氣候變化的后果變得嚴重，一旦處于那樣的情況，我們就不再有行動的余地了，一切都為時已晚。[1]（P2）如果我們再不把氣候變化問題有效地納入政策議程，那真的會出現這種悖論的情形。

政府和政治家應該對這種現狀負主要責任。我們現在缺乏關于氣候變化的有效的政治——既缺乏成熟的政治理論，也缺乏成功的政治實踐。吉登斯《氣候變化的政治》這本書正是試圖在現有的各種制度框架內，提供一套新的政治思維，以幫助政府應對和處理氣候變化問題。

氣候變化問題由于表面上的與己無關而缺乏行動動力，主要說的是普通老百姓，而這個問題在我國，主要的問題在各級地方政府。吉登斯看到了這一點。在這本書里，吉登斯特別提到了中國，“中國治理氣候變化的決策遇到的最大障礙就是中央政府的“政治整合”和“經濟整合”在上令下達的過程中，往往經過層層官僚制的過濾，再次被簡化為GDP崇拜。”[2]（P3）

中國是唯一在吉登斯悖論問題上就中央—地方關系被拿出來說事的國家，之所以如此，原因顯而易見：中國三十年來的以GDP為標志的經濟增長舉世矚目，而對經濟增長的追求是中央和地方上下一心的，而節能減排、環境保護，雖然已經成為中央政府的大政策，但是由于吉登斯悖論的存在，各級地方政府及官員的積極性如何調動，就是一個大問題。

氣候變化問題，無論從空間還是時間上都屬于大尺度的問題，地理空間上大到全球，時間上危及或者惠及子孫后代，這種尺度對考慮“衣食住行”、“柴米油鹽醬醋茶”的老百姓來說，是抽象的，遙不可及的，因此也是漠不關心的。在地方政治層面，這種大尺度的問題，也容易被淡化，而且實際上已經被淡化，被稀釋，被過濾了。其原因除了地方政府與一般老百姓對氣候變化這樣的問題感受不直接以外，相關的政治和社會組織結構問題也是重要原因，具體來說是各級地方政府的環境保護動力問題，正如吉登斯所認為的那樣，政府和政治家應該對這種現狀負主要責任。就中國的情況來說，給各級地方政府以動力，使他們能夠積極貫徹執行中央的氣候變化政策，是我國現階段破解“吉登斯悖論”的重要環節。而這一悖論的破解，對在我國進行環境保護、實施低碳經濟和節能減排等一系列方針政策特別關鍵。

我國30年改革開放取得的巨大成就——經濟的快速發展、GDP的迅速增長，與各級地方政府積極貫徹執行中央的方針政策是密不可分的。全國幾千個縣市的地方領導，跑步前進，爭投資，上項目，招商引資等等不一而足。在一定程度上這成就了中國改革開放30年的發展。著名經濟學家張五常對此的評價為：（就地方積極性的發揮與改革開放以來取得的以GDP為標志的經濟發展的成果來說）縣際競爭的興起產生“中國奇跡”，“平生沒有見過這么好的制度。”[2]GDP驅動的競爭，政績驅動在其中起了重大作用，是發揮地方政府和官員積極性的重要激勵措施。但是在貫徹科學發展觀，特別是在貫徹落實環境保護政策方面，我們遇到了缺乏激勵機制的困境，不能有效地把環境保護這一項納入政績激勵。我們曾經推出“綠色GDP”作為領導干部的考核指標，但是宣傳和推行都不夠高調，目前來說這一舉措沒有運行起來，其成效不彰是必然的。

破解吉登斯難題，使各級地方政府和干部對環保工作如同對發展經濟一樣積極、有熱情、有干勁，千方百計，孜孜以求，對貫徹執行氣候變化政策，實行節能減排非常關鍵。應該說，目前體現這種驅動力的機制還未出現。如果我們沿用30年經濟增長的經驗，經濟發展既然是政績導向，環境保護能否也是這樣？我們需要找到一種機制，把節能減排，環境保護，生態建設有效地嵌入政績考核之中去，給予其應有的地位與權重。“綠色GDP”作為衡量干部政績的新考核標準，還需要進一步量化，達到可行、可操作、可考查、可衡量的程度，才可能使用它來作為主要的激勵措施和機制。

在氣候變化的政治和政策問題上，中央政府和各級地方政府的關系是一個很重要的問題。這首先是由于在全球化的背景下，對氣候變化問題的治理必然是全球治理，同時又是從國際、國家到基層的多層治理。“治理的觸角上及國際舞臺，下及地區、城市、地方。……國家必須與其他機構、實體一道行動，就像要有影響力就必須與其他國家和國際組織一道行動一樣。”[1]（P6）中央政府的政策再好，如果失去了地方政府、基層政治組織的大力貫徹執行，氣候變化政治就會“屈尊變成一種姿態政治——韜略聽起來宏偉壯闊，但實際上內容空洞。”[1]（P3）這個問題在我國目前是實際存在的，貫徹科學發展觀也好，節能減排也好，都需要把理念、戰略層面的東西通過機制、措施，進入到制度、體制層面，落實到各級政府和官員的真抓實干中去。否則，就有可能變成吉登斯所說的姿態政治。

在不同國家，由于中央與地方政權的關系性質與體制不同，問題也可能呈現截然不同的樣貌。在我國，關鍵問題在于怎樣把中央政府的決策貫徹下去，而在美國，我們看到有些州政府對減緩氣候變化更有積極性，并且采取了立法等措施，幾個州甚至把聯邦政府在氣候變化問題上的不作為告上了法庭。地方政府的動力問題對破解吉登斯難題特別重要，這一問題在我國尤其突出且尚未解決。

二、破除“綠色話語”之誤導——在已有制度下民主治理

政治話語在政治實踐中有舉足輕重的作用，吉登斯指出了現有的氣候變化政治思維和話語中存在的問題。

一方面，現今氣候變化的政治話語基本上來自濫觴于19世紀末20世紀初、以反思現代工業文明為宗旨的綠色運動。然而，綠色運動本身作為一種反對傳統政治的政治運動，其許多價值理念與現有政治經濟框架無法協調，比如，回歸自然、對權力機構的不信任、參與型民主等等，因而難以在傳統政治的范圍內發揮作用。而一些進入主流政治話語的“綠色概念”，卻有著內在的模糊和抽象，只能是目標、口號而不是分析性概念。綠色運動的綠色思想包括綠色價值理論和綠色組織理論，它強調草根民主和地方主義，認為參與式民主是唯一最有價值的民主，最好的社會是從根本上分權的社會。這超越了大多數國家的社會現實，脫離了大多數國家以代議制民主為骨架的政治制度。對此，吉登斯明言，在氣候變化問題上，他放棄了綠色運動的核心概念。[1]（P59-60）環境資源法中的諸多前衛、前沿話語，往往脫離其所在的體制和領域的整體結構與語境，難以與所在領域的其他話語相協調，相銜接，因而也難以發揮作用。例如，生態中心主義（ecologist）在環境法中是很重要的概念，它認為地球上的萬物（不僅是生物）都與人類一樣，有在地球上存在的權利，這種權利要得到法律上的尊重與保護。生態中心主義自然有其固有的內在價值——環境和生態的保護不是為了人類及其利益，而是保護自然固有的價值，但是這類話語即使能夠融入哲學、法學話語體系，也難以進入法律體系，更難進入司法體系，從而難以運行起來。誰來替自然物主張權利、行使權利？自然物怎樣才能由權利的客體變為權利的主體？這些都是法律上的難題，這就使生態中心主義這樣“先進”的理念難以在實際的法律中運行。吉登斯不贊成這種思想，他明確表示，“我們的目標是保護與（可能的話）改善人類在地球上的體面的生活。”[1]（P7）

另一方面，參與式民主在環境法中影響越來越大，隨著環境保護運動在全世界范圍內的勃興，公眾參與環境事務很快成為許多國家環境法的重要概念、基本原則和重要制度。在國際法上，先是《里約宣言》第10條明確載入了這一原則，接著又有被稱為國際上最先進的歐洲《奧胡斯公約》將公眾參與具體化為在環境事務中的知情權、參與決策權和獲得司法救濟權。在我國，有些研究將公眾參與稱為環境保護法制運行的三個輪子之一。公眾參與環境事務的重要主體是非政府組織，公眾參與環境事務的社會基礎是市民社會、公民社會，在當下的中國二者都是基本闕如的。我們的公民社會還很不成熟，非政府組織在現有的條件下也難以活躍地開展工作，難以富有影響和成效地保護環境。近年來，公眾參與在環境保護、文物保護、城市規劃和公共事務上有越來越好的表現，不過，這種公共參與主要是以民間自發的沖突性事件引起的，以非制度化的方式進行。上海磁懸浮列車沿線群眾反電磁污染的集體散步，廈門群眾反對化工項目落戶城市的手機聯絡集會，都說明在我國公眾參與環境事務基本上沒有以制度化方式運行。

其實，上海、廈門這樣的事件，在代議制民主的制度框架下完全可以解決。上海建磁懸浮鐵路屬于巨大的公共財政投入，這要根據資金的來源由相應等級的議會通過、批準，納稅人是否同意把錢花在這個項目上，選民是否同意搞這個項目，都需要議員/人民代表來議政和表決。廈門要引進這么大的項目，一定要在市議會里充分聽證、討論，選民會通過其代表把他們的擔憂、反對表達出來。實際上，參與型民主是代議制民主的進一步發展，是對代議制民主的補充。它的誕生、發育、成長，乃至于發揮功能與作用，是需要一定的社會、政治條件的。由于學界早已指出我國現下所處的跨時性，我們的法制中，前現代、現代、后現代的理念、制度通通放在一個叫做“法律“的框子里，殊不知，這里頗有些東西主要還是“擺設”，而不是可以使用的器物。所以，盡管我國的環評法中明確規定了公眾參與原則和制度，盡管上海和廈門這兩個項目的立項都是需要通過公眾參與的環評的，但事實上我們看到的完全是另外的結果，人大——代議制民主和環評——參與型民主這兩關都沒有擋住這兩個項目。

環境影響重大的項目的引進、批準，歸根結底是一個公共財政問題，是對國家事務的公共管理問題。從公共財政角度來說，是從“自有型國家”向“稅收社會和預算國家”轉型。有清晰而透明和受監督的預算，意味著全體公民與政府之間在“向納稅人負責”這一原則下達成的新型社會契約。可見，我國的環境問題，與環境問題有關的公共財政問題，要靠代議制民主來決策和監督，這還有待尚需時日的制度建設和時機成熟，而決不可能依靠參與型民主來決策、監督。

參與型民主的另外一個前提條件是公民社會。改革開放以來，我國的公民社會有了相當可觀的發展，國人有了私人財產，有了一定程度的自主生活和獨立的人格，部分人群有了參與公共事務的企望。利益群體在成形但無組織，相對獨立的公共媒體和借助于互聯網的公共輿論開始形成，但對包括環保在內的政治沒有多少影響力。自主自為自覺的公民、獨立自主有法律地位的公民組織、充分發育的公民社會尚待成長，建筑在其基礎上的公眾參與，當然也不可能提前降生。我們寄希望于執政黨和政府堅持以民為本的執政理念，尊重民意、民利和多元發展趨勢，掌握改革的主動權，形成上下互動的良性改革，逐步推動政治改革，使公眾參與成為重要的民主制度形式，使公眾參與在環境事務中真正發揮作用。這樣，中國社會也能向現代政治文明順利轉型，但是，這些都需要時日。其實，即使在政治、經濟、社會都比中國發達得多的國家，公眾參與實際上成為環境保護基本制度的也很少見，參加《奧胡斯公約》的國家不多，因為即使在歐洲，很多國家也達不到公約的要求，實際上是不具備達到公約要求的政治和社會條件。

如果說代議制民主是典型的現代民主，參與式民主則是后現代民主的一種形式。兩種民主形式的轉換，或者參與式民主作為民主的一種重要形式加入后現代社會政治，是需要以社會的轉型為條件的。氣候變化問題的治理是否要在現有的政治框架下進行，還是需要對現有的體制進行改革，在這個問題上，吉登斯的態度很明確：“當前，我們還沒有氣候變化的政治。……我寫本書的目的就是想彌補這一缺失。……有許多人說，氣候變化問題難度太大，在傳統政治的范圍內解決不了，這一點上我同意他們的說法，因為我們傳統的政治思維方式確實需要來一個脫胎換骨的改變。但是，我們必須在已有的制度下活動，按照尊重代議制民主的方式行事。”[1]（P5）注意，這里需要改造的是政治思維方式，需要遵循和尊重的是已有的制度。

三、強化國家應對氣候的作用——“保證型國家”與“賦權型國家”

在《氣候變化的政治》一書中，吉登斯創造了“賦權型國家”（Enabling State）與“保證型國家”（Ensuring State）的概念，并指出“賦權型國家”在氣候變化政治中的無力，和“保證型國家”在氣候變化的政治框架中的重要地位。

在氣候變化政治的語境中，“賦權型國家”與“保證型國家”的差異在于，前者沒有看到當然也不發揮國家本身所具有的重要作用，而“保證型國家”的字面意思就是國家、政府保證環境保護目標的實現。國家必須進行長遠的策劃，必須進行監督和檢查以保證目標的實現。目標、為實現目標所具有的功能、完成功能所具備的組織結構與形式，應該是保證型國家的起碼要素。

在氣候變化問題的治理上，之所以我們更需要“保證型國家”而不是“賦權型國家”，吉登斯認為，在氣候變化這一問題上，政府的角色應該轉變和加強，我們需要實質性的國家調節，甚至是國家計劃；氣候變化及其后果是一個長期的問題，對其的治理、管理也必須有長遠的眼光，這需要治理者——政府本身比較穩定，穩定的政府才可能擁有穩定的政策；節能減排、環境保護、生態建設，需要確定戰略目標、長期目標、中期目標、近期目標等，政權更迭頻繁，缺乏長期的環保政策，不利于目標特別是中長期目標的確定；確定了目標更要確定手段，要調動各方面行動起來解決問題，要保證行動會產生一定的效果，例如通過收取稅費來提高高污染、高排放產品的價格，從而內化其環境成本。因此，環境保護是政府為主的治理，我們需要的是一種保證型國家。

“賦權型國家”強調以自下而上的方式運作的各種社會團體在解決集體問題上的作用，也就是說，國家的環境作為在很大程度上要依賴于社會的推動與授權，因此會很消極，很被動，很難有大的作為和長期的戰略。

除上述各點外，吉登斯認為政府還需要在以下幾個方面做出努力：保持氣候變化議題在政治議題中的中心地位；超越左右派之爭，并防止其成為達到其他政治目標的工具；為了保持氣候變化政策的長期性和穩定性，應該在各個政黨之間達成有效的共識，并設立有關監督機制；在政策考量中，不能僅著眼于某一種風險，而應該對所有的風險進行評估與衡量，以求最理性的政策;對已經或將要發生的氣候變化做出積極適應，強調超前思維，主動應對和技術創新。

國家必須像一種催化劑、一名協調員那樣行動起來，它必須鼓勵和支持各種各樣的社會團體推動政策向前走。但是，國家不能僅僅當一名協調員，因為它還必須保證實現確切的結果，最主要的是不斷減少碳排放。“保證型國家”有能力產生出確切的結果，這一結果不僅它自己的國民可以信賴，而且其他國家的領導人同樣可以信賴。

“保證型國家”的提出，還基于在應對氣候變化問題上市場經濟的失敗，著名的斯特恩報告明確而堅定地指出，“氣候變化是迄今為止最嚴重的市場失靈現象”。[3]斯特恩接著指出，對氣候變化積極有效的全球反應應該包括三個方面：一是對碳的定價，可以通過稅收、貿易或監管條例來實施；二是制定政策來支持創新和開發低碳技術；三是清除提高能源效率的障礙，通過宣傳教育使廣大民眾認識到自己應該怎樣應對氣候變化。[3]這些顯然必須由政府來主導，依靠市場來配置自然資源和環境資源去推動低碳經濟的發展，顯然是不行的。

四、中國的氣候變化政治——優勢、特點與問題

在應對氣候變化問題上，中國無疑是保證型國家，中國政府是保證型政府，而絕非授權型政府。中國的執政黨和政府對內政外交有絕對的領導力，政局穩定，政策穩定。近年來提出的科學發展觀、低碳經濟等大政方針，對應對氣候變化、節能減排、環境保護，既有涵蓋又有指導意義。中國政府對經濟的強大干預能力，國家對國有企業的控制，既有利于節能減排的計劃和目標的確定，又便于進行宏觀調整和監督。在氣候變化政治上，中國不存在黨派之爭等問題。總之，中國的保證型國家類型是特別有利于推行氣候變化政治的，這是我們的優勢。

但是，我們的節能減排降耗、環境保護的形勢是非常嚴峻的，任務是非常艱巨的。我們的自然條件不好，人均自然資源短缺，環境狀況差，環境壓力大，必須下大力氣才有可能扭轉環境惡化的局面，搞得不好，建成小康社會的目標恐怕會被環境拖后腿。關于我們已經做出的到2020年碳強度每GDP減少40%-45%的承諾，有關分析表明，除非我國加快能源替代和產業結構轉移，不然我國的碳減排承諾實現起來將會非常困難。

這里有個問題需要注意，我們的環境保護總目標是分節能和減排發布的，其中減排的指標是COD化學含氧量，這不僅包括屬于溫室氣體的二氧化碳、二氧化硫等氣體的污染，而且包括對空氣、水流、土地造成污染的各種污染物。近來由于氣候變化問題的國際背景和全球性，溫室氣體問題似乎在輿論上更受重視，而其他有害氣體和污染物問題被淡化，這需要我們注意和警惕。

提出和實施如科學發展觀、低碳經濟等政治經濟方略，在我國一般需要經過三個階段。首先是思想學術界專家學者通過研究和探索，或從實際問題中歸納概括提煉，或從應對國際壓力中尋求解脫之道，或從國際思潮中獲取啟發和靈感，更多的是這些因素的結合，形成理念。其次是中央形成政治意愿，作出相關戰略決策。再次是各級政府積極推行，以及全民參與。我國在應對氣候變化問題上，第一、第二步驟已經就緒但尚未完成。科學發展觀的提出，COD與GDP能耗分別減排10%和20%的硬性指標，特別是最近到2020年碳強度每GDP減少40%-45%的承諾，就是最好的說明。但是，戰略決策尚未變為具體的政策、方法和措施，包括法制措施。在有些國家，戰略決策必須采取立法等法律形式才能執行，法律往往是唯一的選擇。但是，在我國貫徹執行這類戰略決策，立法不是重要的手段，至少不是唯一的手段。這類戰略，主要還是由各級黨政機關層層下達，層層貫徹執行。就“貫徹”一詞來說，本來就是上令下達，貫通徹底的意思，這需要一套絕對服從、指揮得動的組織系統，我們的黨政系統就是這樣的系統。而法律是無法貫徹的，只能被遵守、被執行、被司法。這兩種系統的不同組織和工作方式，所適合的政治經濟社會條件，確實很值得研究。囿于本文的主旨和篇幅，不做進一步探討。

吉登斯在書中多處談到中國，除上文提到他對中國地方政府能否貫徹中央的環保方針政策問題的合理擔憂外，也對中國的發展提出了自己的建議：“中國應該繞開西方國家走過的緩慢的、付出巨大代價的工業發展之旅，直接在環境技術方面有重大的跨越，同時，吸取西方國家過度福利政策的教訓，摒棄現代化就是從農村轉向城市的錯誤觀念。”[1](P6)

氣候變化及其應對是一個全球性的問題，哥本哈根會議雖然沒有取得明確的成果，但是它開啟了一個低碳經濟的時代。對中國來說，不管國際談判結果如何，走節能減排降耗的低碳經濟之路卻是必須的。這是從我國的國情和發展需要出發作出的抉擇。我們已經認識到，應對氣候變化問題，發展低碳經濟，促進節能減排降耗是落實科學發展觀、實現可持續發展的內在要求，是應對氣候變化、參與國際競爭的客觀需要，也是結構調整、產業升級的主攻方向和機遇。我們要化挑戰為機遇，使氣候變化的倒逼機制成為加速中國經濟增長方式轉變的推動力。如果搞得好的話，在這一波綠色革命中，我們不僅能夠克服、戰勝發展的能源和環境瓶頸，而且可能成為全球低碳經濟的創新者和領導者。

[1]（英）安東尼·吉登斯.氣候變化的政治[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

[2]張五常.“平生沒見過這么好的制度”[N].南方周末專題：市場化三十年，2008-09-11（30）.

[3]瑪麗安·貝德.斯特恩報告的全球變暖警示[EB/OL]. http://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/warning-on -global-warming，2010-02-20.

D922.68

A

1008-8466（2011）06-0051-06

2011-09-10

那力（1959— ），女，吉林長春人，吉林大學法學院教授，博士研究生導師，主要從事WTO法、國際環境法研究。

李冬梅］