從四川農房災后重建模式看農村產權制度

○虞晶

（云南農業大學經濟管理學院 云南 昆明 650201）

一、前言

近年來自然災害頻發，從汶川大地震、玉樹大地震、舟曲泥石流到最近的盈江地震等等，我國人民群眾的生命和財產安全受到了嚴重損害。據四川省國土管理部門統計，在“5·12”地震中，四川全省近16萬農民失去宅基地，面積達1.2萬畝，損毀滅失的耕地總面積達17.6萬多畝。因此，農房的安置和重建是一個擺在黨和政府面前的重大問題，是對“以人為本，民生為先”的執政理念的嚴峻考驗，也是我國新農村建設和農村產權制度變革的關鍵。

二、農房災后重建的幾種模式

1、國家征地拆遷

國家征地拆遷，必須充分尊重被拆遷人選擇產權調換、貨幣補償等方面的意愿，嚴格按照國家的法律、法規執行。一般而言，重大國家建設項目是由國土資源部進行征地拆遷的組織和安排工作。國家建設項目征地拆遷工作是貫徹落實科學發展觀、維護群眾合法權益、構建社會主義和諧社會、促進經濟社會又好又快發展的一項重要工作，需要廣大人民群眾的配合與支持。

國家征地拆遷要協調好多方面的關系：一是人地關系。要征用的土地大多是群眾賴以生存的耕地，征地的難度可想而知，在做好政策講解工作的同時也要對農民的后續產業發展進行安置；二是人人關系。人人關系主要是指征地地區的干群關系，干部要做好人民群眾的協調工作，權衡人民利益和國家利益，做好說服和勸解工作，避免強硬的工作態度和工作方式，密切干群之間的聯系；三是利益關系。征用群眾賴以生存的土地，一定要考慮到群眾的切身利益，做好征地拆遷補償工作，明確補償標準，落實補償資金，兌現對人民群眾的承諾。

2、政府統一建設

2009年是汶川大地震的第二年，也是災后重建的關鍵年，是實現過渡和轉變的一年。在中央確定的“4萬億”拉動內需的投資計劃中，災后恢復重建占到了1/4，其中僅成都市預計投資額就為1000億元。在國際金融危機的背景下，重建已經成為擴大內需、促進增長的重要經濟手段。這些都決定了災后建設的方向必須以政府為主導、以經濟發展為中心的模式。事實證明，政府統一建設的模式的確有利于短期內集中資源和力量，強有力地推進大規模建設進程。2008年下半年至2009年初，農房開工比例超九成，建成比例達84%。這種超快速的建設速度一方面來自于災后的現實壓力，另一方面也來自于政府的統一指導建設。

3、社會資金聯建

據四川省政府初步統計，初步估算四川省災后重建總投資額將超過1萬億元以上。這么龐大的資金需求，單靠國家和政府的投入是遠遠不能實現的。社會資金聯建，尤其是以企業為主導的代建模式應運而生。社會資金聯建是在政府統一規劃前提下，社會資金可與受災的原住民所有權人進行住房聯建，解決了農村受災群眾重建資金瓶頸問題，也解決了農村受災群眾的居住問題，提高了重建水平。企業聯建，既能促使地方政府按照中央的要求在規定的時間內有效組織災后重建工作，又能滿足企業和其他社會力量積極參加災后重建的愿望，具有操作性和實用性，對地震災后重建模式是一種創新。

4、村民自主建設

由于農村居民特定的生活習慣和社會風俗，有不少居民選擇了自建的方式。自建是在政府的扶持之下，中央政府加大轉移支付力度，統籌和引導地方財政、社會捐贈、對口支援、銀行貸款等各種資金的力度，對參與自建的村民給予一定程度的自建補貼，提供合理的設計方案，發揮群眾參與重建的主動性和積極性。

在國外災后重建非常強調公民參與，而在我國的建設都是以政府為主導的，民眾參與很少。災民對自己生活的區域區情最了解，最有發言權，因此鼓勵災民自建，按照適合于本人、本地區的模式進行設計和改良，充分發揚自力更生的精神，積極自找門路籌措資金，加快重建進度。

三、不同模式下的農村產權制度

1、國家征地拆遷

國家建設項目征地拆遷是根據《中華人民共和國土地管理法》及其配套法規中關于國家建設征收土地的規定來施行的。國家征地的適用范圍是農村集體所有的土地，指向的標的是農村集體土地所有權。國家征地拆遷的直接后果就是農村集體土地所有權的消失，農村集體土地所有權收歸國有。

將農村集體土地的所有權收歸國有，農民對土地的用益物權不受影響，被收繳的僅僅是“集體所有”之虛名。中、外法律幾乎都規定，所有權包括四項權能，即占有權、使用權、收益權、處分權。我國現行憲法、法律雖將農村和城郊土地的所有權賦予農民集體，但現行關于土地管理的一系列法律、法規、政策都規定農民集體和農民個人對自己所占有、使用的土地都沒有處分權，都不得擅自改變土地的用途，連土地被征收時的征地補償價高低也只有政府決定之后聽證一下的權利。所以，在憲法、法律、法規層面都規定原農民集體所有土地的所有權全部收歸國有，將原農民集體所有土地的占有權、使用權及其合法收益權仍然無限期地賦予農民，農民群眾的實際利益并不受到損害。即將農民集體所有土地的所有權收歸國有，農民失去的僅僅是一個他們本來就不曾享有、卻常常使他們心理失衡的虛名。

2、政府統一建設

2004年10月，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，鼓勵農村建設用地整理，城鄉建設用地增減掛鉤。

地震導致四川省災區部分房屋和土地所有權的滅失，而實施掛鉤項目將新建住房、新增耕地，土地權屬從法律的角度，經法定程序予以明確，加快了農村土地制度在法律上的確認并資本化，有利于豐富土地的流轉形式。掛鉤項目以城鄉建設用地周轉指標作為城市反哺農村的紐帶，將土地極差地租收益投入到農村住房建設中，加快了災區住房重建。同時，還將改善傳統的農地利用格局和農業生產條件，促進農村土地流轉，促進農業增效和農民增收。

3、社會資金聯建

社會資金聯建是在農村產權制度改革、對外包地、集體建設用地和宅基地確權頒證的基礎上建立起來的。農戶將符合規劃的剩余宅基地交給集體經濟組織，經由集體組織與聯建戶簽訂協議，收益由集體經濟組織研究分配。可以成立專門的農村產權交易中心，鼓勵和吸引社會資金，參與到永久性農房的建設中來。這種模式可實現的前提就是農村產權的明確和可抵押。通過農村產權的抵押方式獲得資金，緩解農房重建的資金壓力，實現受災農戶的多渠道融資。農村產權的改革不僅加快了農房重建的進度，也改善了受災農戶的居住水平，為他們以后的生產生活預留了很大的發展空間。

4、村民自主建設

對農村宅基地，《物權法》第一百五十四條規定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地”。按《物權法》等規定，房屋所有者對房下土地仍享有土地使用權，可以在原址重建房屋，但重建應當符合當地政府的統一規劃。如果不在原址上重建的房屋所有權人按照《物權法》規定，建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。災后村民自建的房屋符合規劃原址重建或按照規劃集中自建的，農戶可以重建房屋產權作抵押，向金融機構申請災后農村住房重建貸款的，并到當地房產行政主管部門申請辦理房屋抵押登記。

四、結束語

通過對四川省農房災后重建幾種模式的盤點可以看出農村產權制度的變革主要體現在以下幾個方面：首先，產權制度的變革讓農戶有了災后重建的資本。不少村民實行“拆院并院”或者引入社會資金，村民按宅基地大小整理宅基地集體建設用地集體建設用地，村民每戶房屋所占用集體建設用地外，多余的集體建設用地實行流轉，通過資源換資金，輕松實現災后重建。其次，明確農村產權制度，創新農村土地房屋產權制度，允許集體土地進入土地市場。農民通過手中的權證可以將承包地以各種方式流轉，獲取一定的經濟利益。同時有助于不斷推進農業適度規模經營，積極引導龍頭企業、社會業主與農民建立利益聯結機制，促進農業生產方式的轉變。再次，聯建房政策就是讓市場主體、社會資金能夠進入到重建過程中，并給市場主體分發相應的土地權屬證書，使其產權受到保護。逐步農村宅基地和集團建設用地的產權邊界的確定所設定的限制性條件，做到“還權賦能”。

在農房災后重建的過程中，政府為農村產權改革所作出了很大努力，但由于經濟水平總體落后、時間短、社會機制不完善、農民的產權意識不高等特點，也決定了產權改革中的風險和不足。首先，最大的風險是地方政府由于利益沖動，可能通過農村產權改革過程中的一些不公正的或者灰色的程序設計來控制土地。其次，如果在規劃、政府引導、監管過程中缺乏力度或者不到位，確實可能在流轉過程中產生失地農民。最后，可能產生非糧化現象，也就是“失地農民”的出現。這種傾向的出現最需要檢討的是我們的農業政策。這就要求我國政府充分利用W TO相關的規則，對糧食進行大規模的補貼，同時形成糧價的市場機制，讓農民得到更大的實惠。

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