非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障問題研究

聞偉英

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

“當(dāng)前，世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)加速發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，各國(guó)面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，我們也面臨著地區(qū)沖突不止、貧富差距拉大、恐怖主義、環(huán)境惡化、金融風(fēng)險(xiǎn)、重大傳染疾病等傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的挑戰(zhàn)。”和平時(shí)期，有效應(yīng)對(duì)多重安全威脅，確保我國(guó)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的安全穩(wěn)定，全面提高遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的能力，成為我軍在新的歷史時(shí)期一項(xiàng)重要的歷史使命。作為一切軍事行動(dòng)的財(cái)力支撐和動(dòng)力來源，經(jīng)費(fèi)保障必須切實(shí)發(fā)揮保障部隊(duì)完成多樣化軍事任務(wù)的積極作用。認(rèn)真研究非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的要求，分析和解決目前部隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)經(jīng)費(fèi)保障存在的問題，對(duì)于切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)保障能力和保障效益，確保為部隊(duì)完成多樣化軍事任務(wù)提供高效、快速、準(zhǔn)確、有力的經(jīng)費(fèi)支撐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的要求

1、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)具有突發(fā)性和多變性，經(jīng)費(fèi)需求密度高，要求提高應(yīng)急反應(yīng)速度，確保經(jīng)費(fèi)保障快速有力。對(duì)國(guó)家具有安全威脅的突發(fā)事件大都爆發(fā)突然，沒有前兆，即便一些有先期預(yù)兆的事件也往往預(yù)警時(shí)間很短，部隊(duì)作為應(yīng)付突發(fā)事件的主體力量，每一項(xiàng)行動(dòng)都是在緊急情況下受領(lǐng)任務(wù)。并且，由于一些突發(fā)事件烈度大，情況變化迅速，短時(shí)間的延遲都有可能造成不可估量的損失，因此，為了將損害降到最低，部隊(duì)必須在最短的時(shí)間內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，并根據(jù)事態(tài)的發(fā)展及時(shí)作出相應(yīng)的軍事反應(yīng)。在這種情況下，為加快部隊(duì)武裝和救援力量的投放速度，及時(shí)控制事件的發(fā)展，需要在短時(shí)間內(nèi)作出基本的經(jīng)費(fèi)需求判斷并投入大量的經(jīng)費(fèi)作為軍事行動(dòng)的支撐，經(jīng)費(fèi)籌集和保障面臨著短時(shí)間、高密度的財(cái)力需求，經(jīng)費(fèi)保障任務(wù)緊迫而繁重。為此，必然要求經(jīng)費(fèi)保障部門要在極短時(shí)間內(nèi)作出快速反應(yīng)，確保隨著多樣化事件的發(fā)生發(fā)展和局勢(shì)的不斷變化，在各種充滿變數(shù)的條件下，及時(shí)籌集到足額經(jīng)費(fèi)供應(yīng)保障到部隊(duì)，滿足部隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)各種緊急情況的經(jīng)費(fèi)需求。

2、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)參與力量構(gòu)成多元，經(jīng)費(fèi)供管格局復(fù)雜，要求理順經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)管理渠道，確保經(jīng)費(fèi)保障實(shí)時(shí)順暢。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)地域、規(guī)模、性質(zhì)等都具有很強(qiáng)的不可預(yù)知性和不確定性，部隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)往往需要盡可能的動(dòng)員多地域范圍內(nèi)的多軍種的多技術(shù)力量參與行動(dòng)。以2008年發(fā)生的汶川地震救援行動(dòng)為例，全軍和武警部隊(duì)共發(fā)動(dòng)了13余萬(wàn)人遂行緊急搜救和治療任務(wù)，其中包括了空降、運(yùn)輸、工程、醫(yī)療救護(hù)等多種類型的技術(shù)力量。在執(zhí)行任務(wù)的過程中，參與后勤保障的力量，也不單單由軍隊(duì)后勤保障部隊(duì)組成，還包括了中央和地方黨、政、警、民等多個(gè)領(lǐng)域的后勤保障力量，共同參與經(jīng)費(fèi)和物資的保障供給。由于各種力量多元一體、隸屬?gòu)?fù)雜、任務(wù)各異、需求不一，任務(wù)現(xiàn)場(chǎng)人員流、裝備流和物資流相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜；各種力量之間既有縱向的隸屬和配屬關(guān)系，又有橫向的協(xié)調(diào)和配合關(guān)系，還有交叉的支援和寓于關(guān)系，經(jīng)費(fèi)來源渠道和供管關(guān)系十分繁雜。為此，必須加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一籌劃管理，在軍地之間、軍隊(duì)各系統(tǒng)之間建立互通互聯(lián)的經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，確保各任務(wù)主體經(jīng)費(fèi)需求及時(shí)上報(bào)，并得到有效保障。

3、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)類型復(fù)雜，經(jīng)費(fèi)保障重點(diǎn)多變，要求準(zhǔn)確把握保障重心，確保經(jīng)費(fèi)保障精確高效。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)類型復(fù)雜，部隊(duì)執(zhí)行任務(wù)性質(zhì)不同、處置情況多樣，不同性質(zhì)的任務(wù)或同一任務(wù)不同階段的工作重點(diǎn)不同，其所需要參與完成任務(wù)的部隊(duì)類型、技術(shù)力量組成、物資配備需求等也就有所不同，經(jīng)費(fèi)保障的重點(diǎn)具有很大的差別。例如，抗震救災(zāi)與反恐維穩(wěn)兩項(xiàng)任務(wù)相比，前者在經(jīng)費(fèi)保障上重點(diǎn)側(cè)重于保障救援力量維系、救援物資投放、救援器材維護(hù)；而后者在經(jīng)費(fèi)保障上則側(cè)重于保障戰(zhàn)斗力量維系和防恐裝備和物資的配備、補(bǔ)給和維護(hù)。為此，就需要實(shí)時(shí)掌握不同時(shí)期、不同階段、不同類型任務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障重心，根據(jù)任務(wù)實(shí)際需要在經(jīng)費(fèi)的投向和投量上作出調(diào)整，并加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用過程中的管控監(jiān)督，確保將經(jīng)費(fèi)用在多樣化軍事任務(wù)重點(diǎn)需要保障的地方，提高經(jīng)費(fèi)保障實(shí)效。

二、當(dāng)前非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障存在的問題

1、經(jīng)費(fèi)應(yīng)急保障體制不夠健全。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)具有很強(qiáng)的突發(fā)性、廣域性和持續(xù)性，經(jīng)費(fèi)保障需求規(guī)模大、空間廣、時(shí)效性要求高，需要保障的對(duì)象多元，一些大規(guī)模的軍事任務(wù)，所需耗費(fèi)巨大，單純依靠獨(dú)立的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)供管系統(tǒng)已不能夠滿足短時(shí)間內(nèi)籌措大量資金的要求，而需要依托整個(gè)社會(huì)的財(cái)經(jīng)保障力量提供部隊(duì)完成任務(wù)的經(jīng)費(fèi)。但目前，我國(guó)應(yīng)急保障體系建設(shè)尚不完善，規(guī)范高效的財(cái)力動(dòng)員保障體制尚未建立，依托社會(huì)資金進(jìn)行部隊(duì)經(jīng)費(fèi)保障的“軍地一體、軍民一體”的大財(cái)務(wù)觀念樹立還不牢固，在缺乏有效的應(yīng)急經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌統(tǒng)管機(jī)構(gòu)和應(yīng)急經(jīng)費(fèi)準(zhǔn)備機(jī)制的條件下，僅僅依靠部隊(duì)可動(dòng)用的“家底”經(jīng)費(fèi)遂行任務(wù)，不能夠適應(yīng)部隊(duì)行動(dòng)對(duì)經(jīng)費(fèi)需求劇增的現(xiàn)實(shí)要求。

2、經(jīng)費(fèi)供需協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)雖然都是由部隊(duì)來作為完成任務(wù)的中堅(jiān)主體力量，并承擔(dān)主體任務(wù)，但大部分任務(wù)的完成卻是在中央政府或地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，其在執(zhí)行任務(wù)中的經(jīng)費(fèi)支付也主要由中央和地方政府財(cái)政承擔(dān)。但在具體實(shí)施過程中，由于采取的是“先花費(fèi)后核銷”的經(jīng)費(fèi)保障方式，部隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)所花銷的自籌經(jīng)費(fèi)并不能夠得到即時(shí)匯總、核銷并予以補(bǔ)充。而且由于目前聯(lián)勤財(cái)務(wù)供管體制尚不健全，軍隊(duì)各系統(tǒng)之間缺乏相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)渠道，不能有效發(fā)揮聯(lián)勤就地就便供應(yīng)的優(yōu)勢(shì)作用，各級(jí)各類部隊(duì)所需專用物資和器材購(gòu)置、指揮通信、裝備維修、燃油、交通運(yùn)輸乃至日常補(bǔ)給所需經(jīng)費(fèi)仍然主要由各單位臨時(shí)籌措，依靠自我保障，經(jīng)費(fèi)保障不能及時(shí)到位，給部隊(duì)力量的及時(shí)恢復(fù)和任務(wù)的完成造成一定影響。

3、經(jīng)費(fèi)使用管理不夠科學(xué)規(guī)范。一方面，經(jīng)費(fèi)的撥付不夠規(guī)范。緊急時(shí)期，特別是大規(guī)模的突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)家為化解危機(jī)將進(jìn)行全面和局部經(jīng)濟(jì)動(dòng)員，大量的社會(huì)財(cái)力進(jìn)入經(jīng)濟(jì)循環(huán)，由于缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)劃撥對(duì)口渠道和接收權(quán)限的規(guī)范，分散在各地執(zhí)行任務(wù)的部隊(duì)可能會(huì)接收到來自不同供應(yīng)渠道的資金，在監(jiān)督機(jī)制弱化的情況下，極易造成經(jīng)費(fèi)的體外循環(huán)。另一方面，經(jīng)費(fèi)的發(fā)放開支不夠規(guī)范。在任務(wù)執(zhí)行過程中，部隊(duì)調(diào)整、部署、機(jī)動(dòng)頻繁，任務(wù)多變，保障點(diǎn)分散，不可測(cè)因素較多，需求難以預(yù)料，緊急開支較頻繁，零星采購(gòu)項(xiàng)目多，又往往缺乏相應(yīng)的開支憑據(jù)，經(jīng)費(fèi)審核程序不健全，監(jiān)管實(shí)施難度大，很難確保部隊(duì)完成任務(wù)后申請(qǐng)由上級(jí)核銷的經(jīng)費(fèi)數(shù)額都是用于部隊(duì)任務(wù)保障的經(jīng)費(fèi)開支。

三、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障的對(duì)策建議

1、建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管機(jī)構(gòu)。要樹立“大后勤”、“大財(cái)務(wù)”的保障觀念，統(tǒng)籌戰(zhàn)爭(zhēng)和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)籌措和保障，聯(lián)合中央和地方政府相關(guān)部門建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，充分依托社會(huì)財(cái)力資源保障包括非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)在內(nèi)的多樣化軍事行動(dòng)的完成。可考慮按照“戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)、平時(shí)應(yīng)急”的思路，將國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)辦公室和現(xiàn)有分設(shè)在各部委的防災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，重組整合，平時(shí)領(lǐng)導(dǎo)防災(zāi)救災(zāi)和做好動(dòng)員準(zhǔn)備，戰(zhàn)時(shí)履行國(guó)防動(dòng)員職能。下設(shè)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，對(duì)原分散于國(guó)家和軍隊(duì)有關(guān)部門的動(dòng)員經(jīng)費(fèi)、防災(zāi)救災(zāi)等經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行整合和統(tǒng)一管理。其主要職責(zé)是，平時(shí)做好動(dòng)員準(zhǔn)備、開展動(dòng)員演練的經(jīng)費(fèi)保障，以及應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)管理的基礎(chǔ)工作，負(fù)責(zé)對(duì)包括國(guó)家財(cái)政投入和社會(huì)募捐資金在內(nèi)的所有應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)基金的管理和經(jīng)營(yíng)；制定應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)急預(yù)案、緊急狀態(tài)下的財(cái)經(jīng)執(zhí)行法規(guī)和制度。一旦發(fā)生突發(fā)緊急事件，經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管機(jī)構(gòu)即成為經(jīng)費(fèi)管理指揮中樞，負(fù)責(zé)召集軍地相關(guān)部門進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障需求分析、資金緊急動(dòng)員、各部門資金需求統(tǒng)計(jì)和協(xié)調(diào)、物資采購(gòu)和統(tǒng)一支付以及階段性重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)投入使用的監(jiān)督和管理等工作。

2、建立軍民一體的經(jīng)費(fèi)保障協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)踐證明，建立軍民一體的經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，打通軍地之間經(jīng)費(fèi)流通渠道，可以說是解決軍隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)所需經(jīng)費(fèi)和物資得以及時(shí)供應(yīng)的一條有效途徑。建立軍民一體的經(jīng)費(fèi)保障協(xié)調(diào)機(jī)制，首先，要明確軍地雙方協(xié)調(diào)主體及其職責(zé)。由國(guó)家發(fā)改委、總后勤部統(tǒng)一管理調(diào)度，發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)即啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管部門組織工作。發(fā)生大規(guī)模突發(fā)事件，由國(guó)務(wù)院組織工作時(shí)，總后勤部應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)資金協(xié)調(diào)管理小組對(duì)口協(xié)調(diào)國(guó)家應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管部門，申請(qǐng)中央財(cái)政資金及時(shí)劃撥應(yīng)急保障；發(fā)生地區(qū)性突發(fā)事件或需要地方政府協(xié)助保障完成軍事任務(wù)時(shí)，各省國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)資金協(xié)調(diào)管理小組對(duì)口協(xié)調(diào)地方政府經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管部門，申請(qǐng)地方財(cái)政資金用于應(yīng)急保障。其次，要進(jìn)一步理順軍隊(duì)內(nèi)部經(jīng)費(fèi)供應(yīng)關(guān)系和經(jīng)費(fèi)需求上報(bào)渠道。軍隊(duì)內(nèi)部要逐漸形成統(tǒng)計(jì)上報(bào)制度，并保證軍隊(duì)內(nèi)部各系統(tǒng)之間信息渠道的順暢。最后，要明確經(jīng)費(fèi)保障協(xié)調(diào)程序，部隊(duì)的經(jīng)費(fèi)保障協(xié)調(diào)工作可以按照“部隊(duì)提需求—軍隊(duì)?wèi)?yīng)急應(yīng)戰(zhàn)資金協(xié)調(diào)管理小組提資金保障方案—經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管部門進(jìn)行資金動(dòng)員決策—組織協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門運(yùn)用中央財(cái)政、地方財(cái)政或其他基金進(jìn)行資金保障—軍隊(duì)?wèi)?yīng)急應(yīng)戰(zhàn)資金協(xié)調(diào)管理小組與保障對(duì)象及時(shí)溝通信息、并聯(lián)合經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管部門進(jìn)行資金投入和使用情況的監(jiān)督檢查”的步驟和程序展開。逐步形成“軍隊(duì)提需求、經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)管部門搞協(xié)調(diào)、政府職能部門抓落實(shí)”的軍地一體化的經(jīng)費(fèi)保障協(xié)調(diào)機(jī)制。

3、建立系統(tǒng)化的經(jīng)費(fèi)供管標(biāo)準(zhǔn)制度體系。規(guī)范化的經(jīng)費(fèi)供管標(biāo)準(zhǔn)制度是經(jīng)費(fèi)供應(yīng)保障的基本依據(jù)和法規(guī)遵循。一是要建立應(yīng)急準(zhǔn)備金制度。在中央層面，財(cái)政應(yīng)預(yù)留部分應(yīng)急資金，并把這部分應(yīng)急資金列入國(guó)家預(yù)算，作為處理緊急事件的專項(xiàng)資金；軍隊(duì)層面，要建立應(yīng)急戰(zhàn)備資金儲(chǔ)備制度，加大重點(diǎn)戰(zhàn)備區(qū)域和災(zāi)害多發(fā)區(qū)聯(lián)勤保障機(jī)構(gòu)的應(yīng)急資金儲(chǔ)備數(shù)額，確保在各種情況下都能供得上。二是要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制度。在現(xiàn)行的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)中增加非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。三是要制定經(jīng)費(fèi)開支審核管理辦法。根據(jù)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的性質(zhì)特點(diǎn)，明確實(shí)力統(tǒng)計(jì)審核辦法、經(jīng)費(fèi)開支范圍和審批權(quán)限、經(jīng)費(fèi)核銷和采購(gòu)物資集中清算管理辦法等規(guī)定要求。四是要制定針對(duì)性和操作性強(qiáng)的經(jīng)費(fèi)保障工作規(guī)章。要通過制定條款詳細(xì)、操作性強(qiáng)的規(guī)章和管理辦法，進(jìn)一步明確聯(lián)勤財(cái)務(wù)部門、各執(zhí)行任務(wù)部隊(duì)上級(jí)和本級(jí)財(cái)務(wù)部門在多樣化軍事任務(wù)經(jīng)費(fèi)保障工作中的具體職責(zé)、任務(wù)以及緊急情況下的協(xié)調(diào)辦法、行動(dòng)方式，明確各地方協(xié)同部門在多樣化軍事任務(wù)經(jīng)費(fèi)保障工作中應(yīng)承擔(dān)的協(xié)同任務(wù)和協(xié)作辦法，使軍地各部門、各環(huán)節(jié)在協(xié)同和保障部隊(duì)完成多樣化軍事任務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障活動(dòng)中能夠互相配合，供需銜接。

4、強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障監(jiān)管力度。科學(xué)規(guī)范的監(jiān)控機(jī)制和制度是規(guī)范經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的保障。一是要建立全過程全方位監(jiān)控體系。對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障的監(jiān)督管理工作要能夠覆蓋經(jīng)費(fèi)籌措募集、申請(qǐng)劃撥、采購(gòu)支付全過程，真正做到橫向到邊、縱向到底、嚴(yán)密有效，把所有經(jīng)費(fèi)保障活動(dòng)全部納入監(jiān)督檢查的視野。二是要形成內(nèi)外監(jiān)督協(xié)調(diào)配合的監(jiān)控機(jī)制。要采取經(jīng)費(fèi)使用職能部門內(nèi)部監(jiān)管，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門外部監(jiān)管相結(jié)合的方式，互通監(jiān)管信息，形成監(jiān)管合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理經(jīng)費(fèi)管理使用中的違法違規(guī)問題。三是要將使用效益作為非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的重點(diǎn)。按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，對(duì)部隊(duì)經(jīng)費(fèi)接收渠道是否合規(guī)、下?lián)苤Ц妒欠窦皶r(shí)、使用過程是否存在浪費(fèi)、經(jīng)費(fèi)保障是否達(dá)到預(yù)期效果等等問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，跟蹤問效，努力提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。四是要充分發(fā)揮群眾輿論監(jiān)督的作用。繼續(xù)把公開透明原則貫穿于經(jīng)費(fèi)管理使用的全過程，主動(dòng)公開資金來源、投向和使用管理情況；進(jìn)一步完善監(jiān)督信息反饋機(jī)制，利用信息發(fā)布平臺(tái)，發(fā)揮群眾輿論監(jiān)督作用，加大社會(huì)監(jiān)管力度。