論財政支出的控制與監督

○彭開勤

（武漢鐵路職業技術學院湖北 武漢 430205）

2003年，一批違規大案在國家審計署審計長李金華向全國人大常委會所作的審計報告中曝光，導致一場嚴重的亂管理、亂投資、違規挪用資金的“審計風暴”隨即席卷全國。2004年，在十屆全國人大常委會第十次會議上，李金華再次提交了一份讓人觸目驚心的“審計清單”，又在中國政壇投下了一顆“重磅炸彈”。隨著2011年相關審計工作的結束，一些違規使用資金，擅自改變資金用途，私存私放資金，設立“小金庫”等問題漸漸浮出水面，且受到關注。由此，一方面說明了國家審計違規違紀案件的力度和透明度加大了，另一方面也暴露了我國財政體制中的漏洞和不堪一擊的要害。

在任何國家中，社會總投資都可以分為政府投資和非政府投資兩部分。這里我們單從政府投資的角度出發，來分析一下政府投資的特點和途徑。政府在市場經濟中的地位和投資的特點決定了政府的投資范圍，使政府投資一般限于社會公共部門投資和基礎產業投資，而且多以無償、低利甚至無利來實現較高的社會效益，多集中在一些大型項目和長期項目上，因此，就容易出現財力集中而雄厚的投資局面，而這些資金的流轉又是通過多級財政預算下撥下去的。這樣就有了前文提及的那些在審計中暴露出來的我國財政體制中的漏洞。我國的財政預算組織體系與國家政權的分級管理相適應，按照我國憲法和預算法等法律規定，我國實行一級政府一級財政，組織體系由中央財政和地方財政兩個環節組成，分別設立中央、省、市、縣、鄉五級財政預算。中央財政在財政預算組織體系中居于主導地位，它擔負著國防、外交和中央國家機關運轉所需費用，以及調整國民經濟結構、協調地區經濟發展，實施宏觀調整、跨省際重大基礎設施項目投資和重要事業發展投資等重任。而地方財政在財政預算組織體系中居基礎地位，與中央財政比較，地方財政更貼近企業與居民，大量的所謂“地方性公共產品”要由地方分級提供，以滿足不同層次的企業和居民生產或生活的公共需要；各級地方財政都擁有自己穩定的財源以滿足履行其正常支出的需要。整個國家財政資金的絕大部分都要靠各級地方財政具體安排使用，因此，地方財政的運行質量尤其是地方財政能否正常合理有效發揮其應有的職能作用，在很大程度上影響著整個國家財政的穩定、鞏固和發展。從近幾年審計公布的結果來看，不僅有中央預算環節的違紀違規，更有地方預算中的巧立名目和挪用，充分暴露了財政管理體制中的軟肋，需要引起警示和重視。

一、審計事實敦促政府急待改善投資效果

審計報告中曾經披露過，在不少地方，財政資金投資效益不高的問題非常突出，部分已建成項目運營效果差，有的工程質量存在重大隱患、損失浪費現象嚴重的事實。還有諸如地方政府舉債融資不規范，大部分債務收支未納入預算管理，地方政府融資平臺數量多，管理不規范，存在債務償還過分依賴土地出讓收入等問題。這些事實與問題應該引起政府的高度重視，否則，政府投了資，人民受不了益，資金將被中間部門沉淀。針對這些現象，首先，政府要加大對投資效果的管理力度，及時上報進度，認真審查投資撥款，嚴格抽查制度，嚴肅行政首長“首問制”，只有這樣，才能有投資有回報，將政府的政績落到實處，落到老百姓心里去。其次，要加大財政改革的力度，有效改革政府職能，使政府先弄清楚自己該干什么，該管什么。最后，政府投資應該進行科學論證，實地調研，盡量減少項目決策的失誤，不能財大氣粗，應立項快、收尾快、見效快。只有凈化了政府的投資渠道，規范管理，對投資、決策的規模、成因、經濟結構和風險進行科學預測和分析，加強過程監管，財政支出才能做到名符其實。

二、強化預算法律效力，控制部門預算制度中的權力預算

財政管理體制是國家在各級政府之間以及國家與企事業單位之間劃分財政收支范圍和管理權責的一項基本制度，是國家經濟管理體制的重要組成部分，其實質是處理和規范政府財政活動中的各個責任主體相互之間的責、權、利關系問題，而這些責任主體一般是指國家各級權力機關、行政機關以及國有企事業單位，這些機關、部門權力預算較大，在預算的執行過程中往往有恃無恐，預算執行不夠嚴格和規范的事情時有發生，主要表現為未經批準改變部分預算資金用途、虛列支出或以撥作支等行為。審計報告中披露的中央部門預算執行中存在的問題就是輿論反映最為強烈的焦點之一，很多部門作為預算編制單位權力太大，彈性很大，使預算編制從外部來看，編制權限過于分散，而到部門內部又過于集中，往往使預算的決定權高度集中于少數領導手中，使預算的執行具有很大的變更余地，有時甚至出現相當的隨意性，容易出現決策失誤。事實上，一個被個人意志所籠罩的部門，就會使國家賦予的公共權力被篡奪，就會因“一言堂”造成權力尋租，從而變更原有的預算，出現腐敗滋生的因素。自2009年以來，國家監察機關三令五申禁止私設“小金庫”，也多次開展專項整治活動，但2011年的審計報告中仍可以看出，還有為數不少的一些單位采取截留收入、虛列支出等方式套取和私存私放資金達四億余元，用于發放獎金、補貼等。

無論是預算編制還是預算審批，擬或是預算監督，都是為了保證預算執行的合理性與合法性，提高預算執行的效率。然而我國目前的預算執行狀況難以令人滿意，預算法的約束力由于現實困難和法律本身的缺陷而顯得十分軟弱。嚴格來說，預算通過生效以后，即具有了法律上的執行力。對于這種執行力，采用立法程序審批預算的國家和地區是通過直接將預算等同于法律的形式而實現的。其他不采用立法程序審批預算的國家或地區則一般在憲法或預算法中將預算作為一個法律文件賦予其執行力。如我國《預算法》第9條規定：“經本級人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。”此外，該法第6章“預算執行”也分別從預算執行領導部門、收入征收部門、支出劃撥部門、撥款使用部門、預算監督部門的角度對預算的執行力作了更細致的規定。但在預算實踐中，由于法律本身的漏洞及不合理性，預算編制過于倉促和粗放，預算必須嚴格執行的觀念還未深入人心，因此，預算執行的隨意性非常大，給某些機構和人員濫用權力謀取私利創造了十分便利的條件。所以增強預算的執行力不是某一項制度孤軍奮戰就能夠奏效的，應當從許多方面加強努力，形成一個系統工程。如完善預算編制制度、加強預算監督、落實對預算違法行為的法律制裁等都是題中應有之義。除此以外，嚴格控制預算變動更是完善預算執行制度、增強預算執行力的必要舉措。

一般來說，預算年度又稱財政年度或會計年度，指的是編制和執行預算所應依據的法定期限或預算的有效期限。世界各國的預算年度一般為一年，但各國預算年度的起止日期不盡一致。一國預算年度的起止日期主要是由該國的國情、歷史的原因和傳統習慣形成的。就國情而言，各國的政體影響著預算年度的起止日期，表現在預算年度的確定要考慮立法機構召開會議的時間。根據我國《預算法》第10條的規定，我國預算年度實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規定雖然與國民的日常思維習慣和行為定勢保持一致，與工農業生產的季節性也能大體吻合，但是它與我國權力機關審批預算的時間無法銜接，以至于造成預算效力的斷檔和真空。根據相關法律的規定，我國全國人大全體會議一般在每年三月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會后的四、五月份才召開。這樣一來，在預算年度開始以后的3—5個月，政府所執行的是沒有經過法定程序審批的預算。雖然《預算法》第44條肯定這種做法的合法性，但這樣嚴重影響了預算作為法律文件的時效性和嚴肅性，從而使人們對預算法的約束力產生懷疑，也為一些居心叵測之人提供了可乘之機。再加上長期以來我國財政機關的預算編制、執行和監督的職能分工界限不清晰，預算撥款部門集編制權、執行權、監督權于一身，逐漸形成了比較嚴重的本位主義思想。預算資金的主管部門在預算編制時竭盡全力爭取更多的資金，預算撥款時卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權威，至于預算監督一般是無暇顧及，即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統長期形成的利益圈子的制約。

在當前的預算改革實踐中，財政部門將其擁有的預算編制、執行和監督權分別賦予內部不同的機構行使，這對于加強預算執行是非常有幫助的。例如，通過建立政府采購制度的途徑來提高資金使用效益。由于我國目前普遍采用的是財政資金的貨幣化分配體制，使這種分配方式在預算實踐中存在的主要問題凸顯無遺：預算資金使用效益普遍不高，重復購置、盲目購置、隨意購置的現象屢見不鮮，造成資源的嚴重浪費；預算資金不按預算目標使用，擠占、挪用現象嚴重，影響了國家預定的活動計劃的落實。除此之外，采購資金的使用也缺乏透明度，容易滋生權錢交易等腐敗問題。正因為如此，我們必須積極配合財政支出制度的改革，大力推廣政府采購制度，以提高財政資金的使用效益。

三、加大審計力度，建立財務行政的過程控制機制

審計監督在多數情況下屬事后監督，有其滯后性、局限性，主要表現在線索取得、調查取證、處理權限等多個方面，在執行過程中往往要耗費大量的人力、物力和財力，而且阻力也較大，如果我們能夠在行政事務執行過程中實行預審制，提升內部審計的獨立性，加大審計力度，實行前置式控制，就能夠防患于未然。而現實中的實際情況卻是內部控制機制缺失，內部控制機制虛設，必然導致違法違規問題的發生。但問題的關鍵不在于這個內部控制機制能不能發揮有效作用，而在于內部控制機制的設計者是不是真正有心使之發揮有效作用。

第一，不折不扣加強內部審計，加大內部審計力度。“財政支出是政府為了滿足社會公共需要，實現政府在市場經濟中的作用，依據法律規定對從市場經濟主體中集中起來的貨幣資金（經濟資源），進行有計劃的分配和使用”（梁新潮，2000），既然錢出于此，使用起來就應該更加謹慎。如何才能做到自律呢？只有建立內部審計獨立制度，建立單位審計與行政分離制度，才能從真正意義上加大內部審計的執法力度，保護財政支出的合法性，保護領導干部的廉潔性。

第二，致力于加強對全體預算、財政從業人員操守的教育、培訓以及對他們行為規范加強監督檢查。審計是在另一個戰場的執法過程，而不僅僅被作為一個財務檢查過程流于形式，在這個執法過程中要對已經發生的財務行為進行審核，實際上是對這個預算年度內的預算、財政相關人員工作的檢驗。由于報表的鐵定性，促使我們的財務從業人員從立賬伊始就必須嚴格規范執行，不要存在僥幸心理。我們的預算有沒有人為操縱的因素，有沒有弄虛作假的嫌疑，姑且不論，但吃預算、大預算的現象卻屢見不鮮，說明我們的預算財政從業人員在有些問題上并沒有克盡職守，嚴格把關。因此，加強對預算、財政從業人員操守的教育、培訓，加強對他們行為規范的監督和檢查是很有必要的，也是必須實行的。

第三，注重制度建設，依靠制度杜絕風險。制度管理是依法管理的雛形，它不需要繁瑣的審批程序，只要這個部門、這個單位想把事情干好，想杜絕漏洞，就可以制定一系列的規章制度，并貫徹執行。因此，要想加強財政預算的控制與支出，必須深入進行制度控制與管理，控制好收入和資產管理中的一些薄弱環節，依靠制度管理、約束干部，杜絕風險。

第四，實行明確和嚴格的問責制。從近幾年審計披露的一些違規挪用資金的大案要案來看，造成這些損失的主要責任人大都是單位的主要領導，他們在部門或單位中，擁有不受監督或者說無視監督的權力，可以隨意調配資金，使年初的預算鏈被破壞，從而使“一支筆”的權力被人為放大，出了問題由國家和納稅人買單。因此，我們除了加強對預算財政從業人員的監督外，還要制定有效的機制，監督約束大權在握的領導們，不僅如此，還要實行嚴格而明確的問責制，首問行政主要領導，只有這樣，才能環環相扣，互相制約，加強財政支出的控制與監督。

[1]李海波主編：財政與金融（新編）[M].立信會計出版社，2000.

[2]梁新潮主編：財政與金融（修訂本）[M].上海財經大學出版社，2000.

[3]王奎泉主編：財政與金融基礎知識[M].東北財經大學出版社，2000.

[4]劉劍文主編：財稅法教程[M].法律出版社，1995.

[5]王國星主編：財政與金融[M].中央民族大學出版社，2000.