論中國參與式預算實踐的經驗與啟示

○劉再杰 李 艷

（中央財經大學 北京 100081）

論中國參與式預算實踐的經驗與啟示

○劉再杰 李 艷

（中央財經大學 北京 100081）

參與式預算實踐，對我國公共預算改革以及民主化進程的推進具有很強的指導意義。本文針對我國基層參與式預算的改革實踐展開研究，在分析參與式預算改革實踐的經驗、意義與啟示的基礎上，展望改革前景，認為地方政府預算規模的迅速擴大和財政實力的逐步增強，為參與式預算在我國地方層次的發展提供了極好的機遇，當務之急則是要在現有成果的基礎上，建立支持性的財務與政治環境，普及預算知識，建立專家咨詢機構。

參與式預算 經驗 啟示 前景展望

一、引言

參與式預算是一種公民直接參與預算決策的過程，是決定部分或全部公共資源配置結果的預算管理模式，在這一制度創新過程中，公民直接參與其中，討論和決定公共預算的制定和財政資金的使用，合理確定公共支出的優先次序，并監督預算資金的安全有效運行（馬蔡琛，2009）。

全球范圍內，隨著公民力量的加強，“參與式預算”逐漸興起，成為化解一系列棘手經濟社會問題的有力武器（Carol Ebdon and Aimee Franklin，2004；伊萊恩·卡馬克，2005）。我國的基層參與式預算實踐始于浙江省溫嶺市新河鎮，該鎮以民主懇談的方式，將公眾參與納入到基層人大制度框架內，探索建立參與式預算機制，觸及預算決策過程的深層機制，開創了中國基層公共預算改革的先河，引起了學界與媒體的廣泛關注（林敏，2008）。

此后，參與式預算改革在我國多個地方逐次開展，對推進和深化我國地方政府公共預算改革與民主化進程具有很強的指導意義與示范效應。

二、實踐經驗

目前，我國地方開展的參與式預算實踐因地方差異而在形式上各具特色，但總體而言，較為成熟的經驗包括以下幾個方面。

1、政治層面：激活并發揮基層人大權利行使

基層人大在政府預算和公共支出方面的權利和職能多年來一直被虛化。溫嶺的參與式預算改革，從預算民主切入，以民主懇談激活人大功能發揮，將預算約束由“軟”變“硬”，使預算審查更具實質性，從而使人大制度的運作過程真正體現出代議制民主的內在要求。具體表現在：通過強化“民意”的參與，使人大代表和社會公眾的“民意”能夠約束和制衡政府；通過增加會期和會議次數的方式，解決了不設常設機構的鄉鎮人大一年一次的會議之外的履職問題；通過人大主席團和人大財經小組對政府預算執行的全程監督，使鎮財政預算增強了剛性，使鄉鎮人大職權由“虛”轉“實”，遏制了政府花錢隨意性的問題。

由此，參與式預算實踐激活和發揮了基層人大和人大代表的權力行使，確保鄉鎮人大對鄉鎮公共財政預算從編制到執行的全過程實施有效監督，推進了鄉鎮財政民主與法制建設，改變了人大“橡皮圖章”的狀態，促使其更好地履行法定權力，對政府實施真正有權狀態的監督。

2、制度層面：制定和完善參與規則

以溫嶺為例，自2006年以來，溫嶺市先后制定了《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規定（試行）》、《溫嶺市財政預算民主懇談實施辦法》、《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》等制度，將鎮級預算民主懇談形式導入規范化、制度化、法制化軌道。這些制度從會前初審、大會審查、會后監督三個環節對預算審查監督的程序和做法進行了規范，對預算審議的會議程序、會議次數、會議時間、草案細化、人大財經小組的工作程序與職能、預算修正議案的提出程序和預算執行的監督等一系列制度給予具體明確的規定，同時也為預算實踐與改革提供了制度和法制保障，成為改革實踐得以順利推行的主要保證之一。

3、技術層面：細化與公開預算信息

溫嶺在人大代表會議材料中增加具體詳實的“財政預算細化說明”，該說明將政府支出按支出功能和經濟性質進一步細化，把整個支出分解為若干個子類。同時，政府還公開預算草案和預算程序。預算草案在預算初審之前發給人大代表和公眾參與者，他們可以把預算草案帶到單位、帶回家里，與他人共同討論或者征求意見，使得公民對政府計劃在本年度怎樣花錢、錢花在哪里都清清楚楚；此外，預算審查的每個環節，包括公開發言、公開答復、公開辯論、公開修改，都在公開透明的狀態下進行，增加了預算信息的透明度。

河南焦作則通過預算信息上網的形式，公開預算支出，接受市民監督。焦作財政部門把包括社會保障、國有資本經營、政府采購、政府非稅收入、政府債務、國有土地使用權出讓收支、住房公積金和社會性別預算等八個復式預算信息全部向公眾公開。市民可以通過財政服務大廳或是“焦作財政財經沙盤”信息在線聯網，查詢到包括市級領導和普通公務人員工資信息在內的所有基本支出和項目支出預算公開信息。

4、參與層面：增進群眾話語權

溫嶺的參與式預算，是將民主懇談這一體制外自發生長多年的基層民主形式與現有體制對接，融入基層鄉鎮的人民代表大會制度之中，由經過選舉產生的民意代表——鎮人大代表直接參與政府預算的審查與監督，使基層人大能夠更好地履行其法定權力，表達公民偏好，并代表人民監督政府。

無錫的改革實踐是將群眾代表大會作為參與的核心環節，通過會前請群眾推薦項目、會上由群眾票選項目、會后由群眾跟蹤監督的形式突出群眾的重點參與。

河南焦作對市委市政府確定的重大支出項目和事關民生等公共支出項目梳理排隊，提出項目公示意見，報政府同意后通過媒體、網絡等形式進行項目公示，公開征集社會公眾意見。然后，財政部門通過邀請人大代表、政協委員、預算單位和群眾代表等參加部門預算編制聽證會，對初步確定的部門預算項目進行質詢和評價，并對意見較多、設置不合理的項目予以取消。

5、專業層面：聘請專家論證和評價

焦作財政部門在向社會公示公共支出項目的同時，還從財政決策咨詢委員會委員和專家庫中選擇專家，對市委市政府中心工作經費保障和涉及民生發展的重點支出項目和重大資金安排開展論證，并將每位專家的意見匯集成冊，形成論證報告，作為領導決策和科學編制部門預算的重要參考和依據。在部門預算編制、財政投資項目實施前，通過專家的科學論證和評價，能比較準確地測算出項目的可行性和資金規模，達到節約財政資金、杜絕虛報冒領的效果。

三、意義與啟示

1、意義

（1）有助于提高地方自治能力與治理績效。預算是一項典型的公共選擇活動，參與式預算通過設計和確立合意的預算規則和程序，并將預算權力在各參與主體之間重新分配，將會有助于人大代表與公眾更加積極地參與預算，從而可以更準確地顯示對公共產品和公共服務的偏好，最終實現持續改善政府預算活動績效的目標。可以預料，通過參與式預算將公民的“聲音”（發言權機制）融入預算過程，有助于在公民偏好、政策制定和預算資源分配之間形成更為健全的關系，從而大大提高地方治理能力與績效（王雍君，2010）。

（2）有助于推動基層民主化進程。傳統治理模式典型的具有排斥參與的特征，它著眼于在缺乏公民參與的情況下，單純從政府角色（服務供應者）的方向上推動善治，包括自上而下制定、發布和實施大量法律，尤其是部門法規和管制、能力建設、“現場辦公”（己經在中國許多城市實施）、結果（績效）導向的管理，以及分權和授權。這種側重供應面方法的傳統治理模式在發達國家取得了有限的成功，但在許多發展中國家和轉軌國家并未改進治理，甚至經歷了許多失敗（Matthew and Shah，2005）。研究表明，公民參與具有引向自治——由人民自己管理和控制地方社區的事務的潛力（德萊·奧羅烏，2000）。因此，通過精心設計的參與式預算改革，將民眾帶入發展進程，可為地方民主和善治開辟一條嶄新的途徑：在確保中央控制、社會穩定和具有成本可接受性的約束條件下，開啟自下而上的民主化進程（王雍君，2010）。

2、啟示

（1）財力充足是改革的前提保障。預算規模決定著地方政府滿足本地區公眾偏好的能力。民營經濟較發達、財力較充足的地區，公共資源可以更多地投入到公共服務領域。而對于經濟欠發達地區來說，財政支出基本上靠上級政府撥款，財政資金大多用于維持機構的正常運轉和人員支出，政府財力困難，在民生問題妥善解決之前，參與預算民主的實踐活動，對普通公眾在一定程度上仍舊屬于一種“奢侈品”，或者更恰當地形容為處于“奢侈品”向“必需品”過渡的階段（馬蔡琛，2009）。政府沒有多余的自有財力用于基礎設施建設等資本支出，參與式預算的實踐缺乏財力支持。

（2）參與制度化是改革的制度保障。參與式預算在中國的興起主要源于個別領導的推動和某些研究者的支持，具有較大的隨機性和偶然性，這難免出現“人亡政息”的可能性。與此同時，健全的預算審查制度，以法律條文的形式明確規定人大在財政中的權力和地位、預算審議和實施細則，才能保證人大在實施的過程中做到有法可依、有章可循。因此，必須將參與式預算實踐納入制度內的有序規范之中，否則，改革將缺乏法律保障，缺乏穩定性。

（3）群眾代表的素質是改革的效果保障。公共預算不同于一般的個人計劃或財務計劃，反映的是政府未來的支出重點和發展方向，其編制和實施過程涉及眾多領域，具有很強的專業性。因此，預算參與者必須具備一定的專業知識，才能夠進行科學合理的預算決策，并對其結果進行績效分析（馬蔡琛，2009）。作為參與式預算的主體，群眾代表的素質對改革的方向與效果有著顯著影響。如果代表看不懂預算文件，對預算審查知識仍缺乏了解，那么，在審議預算的過程中，將無法提出有針對性的意見與建議。

（4）參與的廣度與深度是話語權表達的保障。目前基層參與的對象大多數是市鎮人大代表，此外便是一些村級干部或企業法人代表，從參與廣度而言，普通公民、社會中介組織、行業協會等一些非政府組織參與率不高；從參與深度來看，被納入預算審議的公共決策議題多是基礎設施建設項目，或某一公共決策問題，對一般性的公共事務決策，鑒于參與者專業素質的限制，并沒有將其納入參與式預算討論和決策的范圍。因此，保障公民、社會團體和組織參與的廣泛性與專業性，是未來推行參與式預算需要解決的一個關鍵問題。

四、前景展望

部分基層地方政府參與式預算的實踐，在一定程度上推動和完善了我國的基層民主化進程。展望未來，地方政府預算規模的迅速擴大和地方財政實力的逐步增強，將為參與式預算在我國地方層次的發展提供極好的機遇。但是為了解決實踐工作中面臨的問題，需要做好以下幾方面的工作。

1、建立支持性的財務與政治環境

政府、公民、公民社會組織和非政府組織需要致力于找出改進參與的方法，包括降低參與成本和使參與者受益更多的方法，并在參與式預算框架下通力合作以提高地方民主的質量和治理績效（王雍君，2010）。為此，需要建立適當的法律基礎，上級政府為參與式預算提供必要的財力和指導，協調縱向控制與地方自主管理間的沖突，以此形成支持性的財務和政治環境極為重要。

2、普及預算知識

現代預算系統涉及諸多技術性問題，其編制和實施過程涉及眾多領域，具有很強的專業性。由于專業知識的欠缺，公民參與中的“不作為”和“非規范性作為”都是制約預算參與效果的極大障礙（馬蔡琛，2009）。因此，預算參與者必須具備一定的專業知識，才能夠進行科學合理的預算決策，并對其結果進行績效分析。從另一種意義上來說，作為政府部門的職責之一，就是將這些極具專業性的預算文獻加以通俗地解讀，把專業的預算術語轉化成淺顯的表述，推廣和普及公共預算的基本知識，讓老百姓讀得懂，提升人大代表審議的能力。

3、建立專家咨詢機構

設立由資深預算專家組成的預算專家咨詢機構，當人大代表需要了解預算法案的時候，可以聘請專家進行系統闡釋，這對于提高立法監督機構的預算治理水平具有重要的意義；同時，專家咨詢還可以提高預算審查監督水平和政府治理水平，這對于參與式預算改革的深化是相當重要的。

與發達國家相比，我國預算過程的各個階段中，立法機關的能力和作用相對有限，因此，通過參與式預算將直接民主的聲音傳播到預算過程以彌補代議制民主的不足尤為重要。參與式預算改革實踐，在提高地方自治能力、推動基層民主化進程中起到了關鍵的作用。當前，隨著地方政府預算規模的迅速擴大和財政實力的逐步增強，參與式預算面臨著極好的發展機遇，當務之急則是要建立支持性的財務與政治環境、普及預算知識、建立專家咨詢機構。

[1]陳家剛、陳亦敏：地方治理中的參與式預算——關于浙江溫嶺市新河鎮改革案例的研究[J].公共管理學報，2007（7）．

[2]林敏：參與式預算的實踐與探索[J].財政研究，2008（11）．

[3]王雍君：參與式預算：邏輯基礎與前景展望[J].經濟社會體制比較，2010（3）.

[4]馬蔡琛、李紅梅：參與式預算在中國：現實問題與未來選擇[J].經濟與管理研究，2009（12）.

[5]張學明：從“政府預算”到公共預算——基于浙江省溫嶺市參與式預算的實踐與思考[J].中國浙江省委黨校學報，2010（4）.

[6]Matthew， Andrews， and AnwarShah，2005.“Citizen-centered Governance A New Approach to Public Sector Reform.”In Anwar Shah eds.Public Expenditure Analysis Washington，D.C.：World Bank.

（責任編輯：張瓊芳）