荊州市機耕道路建設情況調查報告

荊州市農機安全監理所 曾德才

荊州市農機化管理辦公室 楊從國

5月初，為摸清荊州市機耕道路建設現狀，我們組織專門力量對全市8個縣市區的機耕道路建設情況進行了為期一周的專題調研。現報告如下：

1 荊州市機耕道路的現狀

機耕道路是指用于機動車輛和農業機械通行的農村道路，包括鄉村道路、村組道路和田間道路。機耕道路是廣大農村地區人民群眾生產生活的交通命脈，是建設社會主義新農村的一項重要內容，直接影響到農村勞動力的解放、農業生產力的提高和農民收入的增加。2004年以來，隨著國家農機購置補貼政策的實施和拉動，廣大農民朋友購機用機的積極性空前高漲，農業機械化事業發展迅猛。全市擁有農機總動力由2004年末的223.4萬kW增加到2010年末的480萬kW，增長了一倍多；主要農業機械中，拖拉機由3.14萬臺增至11.25萬臺，配套農具由1.73萬部增至2.18萬部，聯合收割機由1923臺增至9286臺，插秧機由17臺增至2505臺。機耕面積由2004年的498萬畝（1hm2=15畝）提高到2010年的1096萬畝，作業水平達到72%；糧食機收面積由275萬畝提高到754萬畝，作業水平達到94%；水稻機插秧也由0.6萬畝提高到112.6萬畝，作業水平達到19%。為全市糧食增產、農業增效、農民增收作出了重要貢獻。

在農業機械化發展過程中，我市現有的機耕道路發揮了重要的保障、支撐作用，但隨著農機化的快速發展，農村機耕道，特別是田間機耕道建設已遠不能適應現今農業生產和農機化發展的需要，“有機難下田”的矛盾十分突出。

全市共有114個鄉鎮辦事處，2452個行政村，20171個村民小組，鄉村戶數103.41萬戶 ，鄉村人口422.02萬人，鄉村從業人員223.42萬人，其中農林牧漁業從業人員116.6萬人，實有耕地面積694萬畝。實施“村村通”工程以來，我市通村公路2010年底成功實行了全覆蓋，較好地解決了鄉村道路問題。村組道路雖建設標準不高，但90%以上的村組實行了貫通，問題突出的主要是田間機耕道。我市田間機耕道大多數修建于20世紀60～80年代，至20世紀80年代初，全市共有田間機耕道約6.8萬條，8萬km，寬度在5m以上的標準化田間主干機耕道占8%左右；3.5～5m的占13%；2.5～3.5m的占30%；2.5m以下的占49%。有18%的耕地，機耕道寬度在1.5m以下或無機耕道，農業機械無法進入田間作業。我們在“三萬”活動走訪的7個村中有5個村，特別是青壯勞力外出務工人員多的空巢村，反映要求解決田間機耕道建設實際問題的愿望十分強烈。松滋市老城鎮義興村全村347戶，其中要求加強田間機耕道建設的有298戶。2010年荊州區、江陵縣、監利縣實施“以機代牛”整體推進項目，3個區縣集中淘汰了近5萬頭耕牛。由于機耕道路建設現狀差，一些農民意見較大，甚至出現了回購耕牛的現象。

國家在農村實行土地家庭聯產承包制以后，農村呈現出以戶為主的生產經營狀況，人員組織分散，對田間機耕道建設在農業現代化建設中的作用認識不足，田間機耕道建設缺乏統一管理和維護，田間機耕道建設進入到停滯和退廢時期。機耕道數量減少，寬度變窄，路況變差，許多過去能通行中型拖拉機的道路，如今變得通行板車都有困難，且路面因長期缺乏管護和人為破壞，溝壑縱橫，坑坑洼洼，涵橋長年失修，涵洞堵塞，水流不暢，行走不便，農業機械更是寸步難行。農機安全生產隱患重重，成為造成農機安全事故的主要誘因。2010年全市5起農機死亡事故、132起農機傾覆事故均發生在田間機耕道上，給人民生命財產帶來了不小損失。

2 機耕道路嚴重滯后的主要原因

2.1 原修建的標準偏低

80年代初期之前，由于受當時條件限制，機耕道修建的標準較低，主要用于人、畜力車的通行，寬度在2.5m以下的居多。為了少占耕地，節約建設成本，多依河沿渠修建，橋涵路堤和排水設施不配套，極易遭受洪水、塌方等自然災害損毀，加上管護不力，現在多數已面目全非，有的甚至完全荒廢。這類情況在減少的田間機耕道中約占30%。

2.2 人為損毀現象嚴重

由于對田間機耕道缺乏統一的管理和維護，全市80%機耕道處于無人管理、無人維護的狀況，人為損毀現象嚴重。許多農戶為了一己之利，將田埂年復一年地向路面推進，使得路面越變越窄，時間一長，機耕道變成了人行道。也有的農戶為了圖一時方便，隨意在道路中間開溝引水，經過水沖車碾，本來完好的路面，變得坑坑洼洼，破爛不堪。監利縣紅城鄉太馬村1997年通過農業綜合開發項目，投資78萬元，修建了覆蓋全村1884畝耕地的5米寬主干機耕道和田間次道，由于管理養護工作不落實，機耕道寬度退減0.5m以上的已占20%。

2.3 對機耕道建設投入不足

從80年代以后，我市機耕道建設基本處于停滯狀態，對田間機耕道建設投入更是微乎其微。松滋市街河市鎮高陽村全村人口1378人，耕地面積1900畝，20世紀80年代以來，對田間機耕道建設幾乎沒有投入，只是在2010年的血防滅螺項目中，投資3萬元，修建了2km的低標準機耕道。老城鎮義興村全村1213口人，2030畝耕地，是血吸蟲病重疫區，多年來田間機耕道建設無一分錢投入。該村現有大型拖拉機（旋耕機）3臺，聯合收割機3臺，14.7kW以下農田作業機械41臺套。2009年被該市規劃建設“無牛”示范村，松滋市農機局籌資6萬元，鎮政府、村委會多方籌資14.8萬元，共計20.8萬元，才修建了10條，共6500m的機耕道 （其中3500m為碎石路）。危水鎮北閘村是一個典型的山區丘陵村，全村9個村民小組，482戶，1782人，3620畝耕地，12400畝山林。2009～2010年老區促進會投資50萬元才解決了3個組的村組道路問題，計3.8km，還有4.9km的村組道路無錢修建。達到2.5m寬的田間機耕道不足1.5km。

2.4 缺乏統一的規劃布局

由于田間機耕道建設的規劃、布局和維護沒有明確歸口管理部門，近些年來，在新建的為數不多的田間機耕道中，相當一部分缺乏長遠規劃，沒有按有利于機械化作業的角度來規劃布局，側重于方便人畜生活出行、小型機械作業，隨意性大，各投資主體對路寬的設計標準不一，路面質量參差不齊，路橋涵閘林不配套，道路質量沒有保證，使田間機耕道對農機化的促進作用大打折扣。

3 加快我市機耕道路建設的對策措施

3.1 加強組織領導，落實部門責任

《農業機械化促進法》規定：“地方各級人民政府應當采取措施加強農村機耕道路等農業機械化基礎設施的建設和維護，為農業機械化創造條件”。最近3年的中央一號文件也對機耕道路建設提出了明確意見。按照要求，各級政府應當建立行之有效的協調機制，加快機耕道路建設，推進農業機械化發展。建議成立由發改委牽頭，農業（農機）部門具體負責，財政、交通、國土、規劃、林業、水利、農發辦等部門緊密配合的工作機制，共同做好田間機耕道路等農業機械化基礎設施的建設和維護工作。把機耕道建設作為發展現代農業、建設社會主義新農村的一項重要內容，納入政府工作的議事日程，加強領導、協調與督促。同時明確農業（農機）部門為機耕道建設主管部門，將機耕道建設的規劃布局、管理維護等納入農業（農機）部門的工作職責。

3.2 制定相關標準，合理規劃布局

按“規劃一步到位，建設分步實施”的原則，將田間機耕道納入新農村建設內容。一是各縣市區要組織專業技術人員，做好調查摸底；制定當地路網體系整體規劃、田間機耕道詳細規劃，做到“一鄉一冊圖，一村一張圖”。為便于農業機械進出田間作業，機耕道布局參考標準應根據當地人口數量、地形條件及田塊大小，每間隔300～500m修建一條3.5m寬的主道，每間隔100～200m修建一條2.5m寬的次道；二是明確建設技術規范和標準。制定統一的《田間機耕道路建設規范和技術標準》，明確道路標準、路基、路面、橋梁、涵洞技術要求。規定無論是土地平整、農業綜合開發、農村公路建設、扶貧開發、血防滅螺，還是水利建設、生態環境綜合治理等相關項目，都應按此標準嚴格執行，做到與機耕道建設的有機結合，各負其責，共同實施，實現田水路林的統籌治理與建設。

3.3 多方籌集資金，實行定向扶持

荊州市是農業大市，耕地面積較多，新建改建擴建田間機耕道資金需求量大。根據目前實施情況概算：一般新建砂石路3.5m寬的為4.5萬元／km，2.5m寬為3.3萬元／km；老路改建砂石路3.5m寬的為3.2萬元／km，2.5 m寬為2.4萬元／km。新建壓實土路3.5m寬的為2.5萬元／km，2.5m寬為1.8萬元／km；老路改建壓實土路3.5 m寬的為1.5萬元／km，2.5m寬為1萬元／km。按此標準匡算，并結合我市機耕道路建設現狀，全市需改建田間機耕道約4萬km，新建2萬km，總投資14億元。但從中央到地方，目前基本沒有用于機耕道建設的專項資金，建議加大政策扶持和專項資金支持，建立以農民投入為主體，財政獎勵為引導，項目實施為驅動的投入機制。對于有農業工程項目的村，機耕道建設納入項目統籌規劃，建設資金由項目主體列支；對沒有農業工程項目，但有修建機耕道意愿和積極性的村，參照鄉村公路建設以獎代補辦法，政府給予一定比例的資金獎勵，原則上不少于30%，政府獎勵標準：新建砂石路3.5m寬的為1.5萬元／km，2.5m寬為1萬元／km；老路改建砂石路3.5m寬的為1萬元／km，2.5m寬為0.8萬元／km；新建壓實土路3.5m寬的為0.8萬元／km，2.5m寬為0.6萬元／km；老路改建壓實土路3.5m寬的為0.5萬元／km，2.5m寬為0.3萬元／km。農民業主自籌不高于70%，可通過村民自治、一事一議的辦法解決大部分投工投勞問題。

3.4 加快土地流轉，鼓勵規模經營

加快土地流轉，推行適度規模經營可以在短時期有效地推動機耕道建設，而機耕道建設反過來又可以促進規模經營和農機化作業。當前應盡快健全完善土地流轉機制，把那些拋荒閑置的土地、長期外出務工經商農戶的土地和外遷城鎮居住農戶的土地集中起來，在自愿互惠的原則下，簽訂長期有償使用合同，轉讓承包給真正愿意集約化、專業化種植的大戶或農民專業合作社，本著“誰受益，誰投入，誰建設，誰管護”的原則，使他們成為機耕道的建設、管護業主，并從政策上給予必要扶持。逐步實現土地、勞力、技術、資金等生產要素的優化組合，擴大規模，從而實現農田耕作的規模化、專業化和標準化。

3.5 解決用地問題，做好穩定工作

修建機耕道占地問題，是除資金來源以外的第二大突出矛盾。群眾要求修建機耕道的愿意很強烈，但具體實施起來，要占用農戶一定田地面積，涉及農戶各自利益時，群眾就不大理解和配合，有較大難度。要解決用地問題主要有4個途經：一是在土地承包前規劃有機耕道，留有機耕道集體用地面積的，通過一定的行政手段做工作，歸還機耕道用地；二是實施農業工程項目的區域，可先把農戶的田地集中起來，待機耕道修好、土地整理后，在“小調大穩”的原則下，再按原面積比例將田塊分給農戶；三是有一定規模流轉土地的業主（大戶、現代農莊、農業企業、合作社），可根據田地面積，合理安排田地修建機耕道；四是自行修建，政府給予補貼的村組，建設占地、青苗和作物補償，采取村民“一事一議”，占地自調、補償自負、矛盾自化的辦法由村組協調解決。解決機耕道建設用地，建議不搞征地、拆遷。

3.6 明確責任主體，抓好常年管護

田間機耕道的管護好壞，直接關系到機耕道效能的發揮。目前，我市機耕道后期管護主要有2種方式：一是以村組為主，農戶投工投勞；二是業主自行修建，自行養護。第一種方式占絕大多數，然而年年修路，年年走爛路，幾乎處于無養護狀態。管護主體責任不落實，村集體統的功能較差，成為機耕道人為損毀嚴重的主要原因。為建立和完善機耕道管護制度，使機耕道建管制度化、規范化，建議按照“誰受益、誰投入”的原則，采取集中整修和平時補修相結合的辦法，加強對田間機耕道的常年養護。一是要以村(組)為單位，搞好一年一度的夏修和冬修。制定村民公約，簽訂屬地分段養護責任協定，平日做到“誰損毀、誰修補”，隨損隨修；二是每個村確定1～2名專職養護人員，落實責任，常年管護；三是養護經費縣鄉村三級共籌，采取縣財政撥一點，鄉鎮財政補一點，村民自籌一點的辦法，保證每村每年至少有l萬元的養護經費。