水環境公益訴訟的若干問題研究:域外環境訴訟制度對我國的啟示

王兆衡，董勝男

(1.北京林業大學研究生院，北京100083;2.甘南縣水務局，黑龍江甘南161006)

1 水環境公益訴訟概念的界定

1.1 公益訴訟

公益訴訟，被理解為個人、組織或者機關為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人利益(公益)的行為為對象，以制止損害公益行為并追究公益加害人相應法律責任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動。

環境公益訴訟的出現，不僅是公眾環保意識意增強和司法發展進步的表現，它的廣泛推行，對便利公眾參與國家事物的監督和公共事務的管理，對擴大公民對環境公共事務的有效參與，促進社會和平、正義，構建和諧社會，推進環境決策的民主化進程，提高社會的法制化水平，具有十分積極的促進作用。［1］

1.2 環境公益訴訟的基本類型

根據提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型。

第一類，環境公益訴訟:即公民或者法人(特別是非政府組織NGO)，出于保護公益的目的，針對損害公共利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。

在中國目前的法律框架下，作為原告的公民個人或者非政府組織，與其希望保護的環境利益之間，既無法定保護義務，也未獲得法律授權，更無直接經濟利益。正是為了救濟環境公益，才作為環境公益的代言人、環境資源的義務監護人。［2］相對于公民和法人為保護其自身利益而提起的普通“訴訟”而言。它具有公益訴訟的性質。對這類“私人為公益”的環境公益訴訟，我國的司法應當大力推動，國家機關應當給與一定的支持，并提供程序上的保護和機制的保障。

第二類，環境公訴:特指作為國家公訴人的檢查機關，為保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就環境公訴，在英美法系國家曾經發展過一段時期，但經過長期演變與完善，被看作對原告主體范圍的過窄限制，現今很多國家法律更突出的表現出“私人為公益”的訴訟特點。而在我國，環境訴訟才剛剛起步，由于環境訴訟技術過于專業化，訴訟成本過高等問題，這種由檢查機關提起的公益訴訟的形式無疑是環境訴訟的新發展。

2 我國水環境訴訟的發展現狀

2.1 公益訴訟在理論上缺乏依據

在我國現行的三大訴訟法中，只有刑事訴訟中法律授權檢察機關向法院提起以懲罰犯罪為目的的公益訴訟。除此之外，立法上沒有涉及關于公益訴訟的法規，因而無法對損害公益的行為依法予以追究。根據我國民事訴訟法的有關規定，必須“與本案有直接利害關系”的主體才具有起訴資格。也就是說，提起環境民事糾紛必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對環境民事侵害的受害人十分不利，因為他們所遭受的環境侵害大多是在短期內不容易被發現，且與人身財產有間接關系的內容。而且環境破壞案件大多是為了公共利益而不是與自身直接相關的個人利益。我國的行政訴訟法規定，只有公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權提起行政訴訟，對侵害環境公共利益的行政行為和抽象行政行為，即使是行政機關未依法行政引起重大環境公害的，其他機關及個人無從起訴，仍不能通過訴訟途徑得到救濟。［3］可見，我國的公益訴訟對公眾環境利益的保護是沒有法律理論上的根據的。

2.2 水環境公益訴訟在實踐中的困難境地

1)我國公益訴訟主體資格范圍過窄。目前我國訴訟法中只規定了檢察院有原告資格，公益訴訟中公民、法人及其他組織不可以因自己的權利或者他人的權利受侵害而徑直向法院提起訴訟。這樣一來，打擊了不少公民的參與熱情，在松花江水污染事故中，某大學的教授帶領學生提起的公益訴訟就是因為主體不適合直接被法院駁回。從被告的角度講，我國現存法律關系中，往往是針對環境行政機關提起的訴訟，這種情況很容易造成原被告地位相差懸殊的現象，使得原告訴求的實現變得困難重重。［4］

2)受害人得到救濟有困難。水環境訴訟常常是與公民自身利益間接相關的，環境的受害者法律意識淡薄，若是普通公民往往認識不到通過提起訴訟來保護自己的權利，同時由于受害者經濟力量、信息來源和取證困難等方面能力有限，且相對于行政機關處于不平等的弱勢地位中，從而不敢起訴或中途放棄訴訟。

3)使污染企業或違法行政機關逍遙法外。我國司法以“不告不理”為原則，直接受害人或具體相對人若因為各種原因沒有起訴，法院則不會依職權查封污染企業，也不會責令行政機關停止違法行為，那么造成水污染的企業或違法行政機關就會繼續制造污染，使污染擴大化，環境問題得不到有效解決。

4)公有環境破壞無法追責。環境遭到破壞，往往表現在水的污染、大氣的污染、野生動物的捕殺、森林的砍伐等，由于這些環境因素是屬于“共有”的財產，任何人都不得主張所有權和專屬使用權，一旦遭到污染和破壞，受害者就很難確定，未侵害公民直接利益的事件，依據我國現行法律無法提起訴訟。這樣一來，企業便可將污染物肆意排放到環境中去，也會導致政府機關濫發許可證。此外，水環境污染無限擴大的責任更會出現多頭緒的推諉問題。

3 域外環境訴訟制度的形成與發展

3.1 英美法系國家的環境訴訟制度

美國的環境公益訴訟制度。始于20世紀70年代，經過30多年的發展，已經形成了成熟的訴訟理念和一套完備的訴訟制度。在美國，環境公益訴訟又稱作公民訴訟。1970年美國聯邦法律《清潔空氣法》中規定了著名的“公民訴訟條款”。該條款賦予任何人都有對因違法行為導致空氣受到污染的個人、企業、社會組織以及政府機構提起訴訟的權利。此后，公民訴訟條款被普遍地規定于環境保護法律中。發展成熟的美國環境公益訴訟制度放寬了起訴資格要求:原告擴大到“任何人”;被告范圍不僅包括私人企業，美國政府，各個政府機關在內的污染源，還包括美國環境保護署署長，并對訴訟程序規定了一定的限制要件，如要求起訴前60 d告知即將成為被告的污染者或環境行政機關的義務等。

3.2 大陸法系國家的環境訴訟制度

《德國行政法院法》沒有給行政公益訴訟留有空間。該法第42條第2款規定:“除法律另有規定外，原告主張其權利因行政處分、否準核發行政處分或不為行政處分而受侵害時，其訴始為合法。”在實踐中固守“主張自己權利或法律上利益受損害”為起訴的要件，往往會發生起訴困難的問題。這樣自1979年起德國不萊梅邦率先在《自然保護法》中規定了環保團體利益非因本身權利受侵害，也得以自己名義提起公益訴訟的“利他團體訴訟”。2002年修正公布的《聯邦自然保護法》中，導入了團體訴訟，規定經主管機關認可的環保團體，符合法定要件者，即依法直接取得提起行政訴訟的訴訟權能，既不以該團體主觀權益受侵害為要件，也不需經其社會授權而取得。

4 構建我國水環境保護公益訴訟制度

我國環境保護的尷尬局面，歸根到底是由我國的環境保護公益訴訟制度的缺失造成的，因此需借鑒國內外相關經驗，建立起我國的環境公益訴訟制度。

4.1 放寬環境公益訴訟原告的資格

公益訴訟原告資格的局限是我國環境保護公益訴訟制度的最大障礙，因此放寬原告的起訴資格，成為建立完善的環境公益訴訟制度的關鍵。為了使環境公益保護具有可訴性，考慮我國的國情，可以將我國的環境公益訴訟原告界定為4類:

1)環境民眾之訴。根據大陸法系國家相對完善的公益訴訟制度經驗，起訴人與環境公益受害無直接利害關系，按傳統訴訟法理論會導致“環境受害無從救濟與民眾投訴無門之尷尬境地”。［5］進而放寬起訴主體的范圍，法律授權一些專業的人或組織代表公眾提起民眾之訴。

2)環境受害人之訴。根據英美法系國家的經驗，一方面原告是環境侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時損害或威脅到環境公共利益，這時法律允許受害人自己向法院提起包括保護私益和公益兩個方面內容的環境公益訴訟。

3)環保團體之訴。由于環境問題的復雜性，環境保護具有很強的技術性等特點，普通公民難以掌握這方面的專業知識。鑒于德國法律有相關內容的發展完善，比起個人，環保團體力量雄厚，有能力與加害者周旋，并且可以造成很大的社會影響。［6］環保團體的建立，更有助于公眾參與環境保護，改善環境狀況。因此，需借鑒國際上的先進做法，賦予環保團體環境公益的起訴權。

4)環保公訴人之訴。作為國家公訴人的檢查機關，為保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起訴訟。檢察機關作為國家的法律監督機關，是國家和社會整體利益的代表者。我國的國情及檢察機關的性質，更是要求檢察機關把維護國家、公共利益作為首要職責予以履行。因此，在國家利益受到損害時，檢察機關有責任和義務代表國家利益進行起訴。

4.2 建立相關環境公益訴訟的保障

4.2.1 減輕原告的訴訟負擔

關于訴訟費的問題。我國訴訟法規定，法人和個人以自己的名義提起的民事訴訟和行政訴訟，除特殊情況外，必須先交訴訟費爾后才能進入審判程序。水環境污染或破壞案件的訴訟標的往往非常大，需要繳納高額的訴訟費，而作為起訴主體的公民，法人等組織來說承擔高額的訴訟費用會打擊公眾維護公共權益的積極性，使公益訴訟制度無法落實。故公民、法人和社會團體提起公益訴訟原則上應無須預交訴訟費，但為了防止其濫用起訴權，可以向原告收取適當的費用。

4.2.2 適當的獎勵和適當的懲罰制度

按照英美等國的法律和實踐，由個人提起的公益訴訟，個人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。這在很大程度上鼓勵了個人參與和提起公益訴訟的積極性。我國水環境訴訟中沒有這方面的規定，這在一定程度上不利于鼓勵公民積極運用司法武器來維護本人及公眾的環境利益。我們可以考慮由國家給予勝訴原告適當的物質利益補償，或者將訴訟獲得的賠償部分給予原告。對于被告的責任承擔問題，我們不僅要采取罰款等行政手段，還可以采用強制其治理水環境等手段，達到警示和預防的作用。［7］

4.2.3 啟動非正是程序

公眾或環保社團組織作為原告提起環境公益訴訟主要起因是水環境污染公害，按照傳統民事訴訟法的舉證責任分配原則“誰主張，誰舉證”，眾多受害者難以得到真正的司法救濟。考慮到公益訴訟當事人在社會的、經濟的力量上嚴重失衡的狀況，英美法系的印度法院一般會放棄對抗制程序，即不再遵循那種當事人雙方各自舉證、交叉質證、法官扮演消極的仲裁者角色，僅依據雙方當事人提交到法庭的事實材料作出判決的做法，而是根據案件的具體情況，“鍛造新的工具設計新的方法、采用新的策略”。

4.2.4 賦予法院相關的權利

在我國，除檢查院為國家權利監督機關外，作為國家審判機關的法院亦應對國家公權益的保護行使自己的介入。［8］例如，依職權啟動訴訟程序，不需要原告的發動，最高法院籍由司法能動主義“自動”地發布指示、命令或令狀，徑直啟動有關訴訟程序，以落實憲法規定的公民基本權利;或者任命調查委員會，針對公益訴訟中普遍存在的申請人，甚至具有公共精神的熱心人士沒有能力搜集有關證據并提交法院的情形，法院可以任命一個委員會，由其代表提起申訴的社會弱勢階層來收集相關的事實和資料，并向法院提交報告;亦或直接向被訴對象發布指示令，要求其糾正不法行為。

［1］別濤.環境公益訴訟［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］張梓太.環境糾紛處理前沿問題研究［M］.北京:清華大學出版社，2007.

［3］黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究［M］.北京:中國政法大學出版社，2008.

［4］陳珠.關于我國環境保護公益訴訟的思考［J］.法制與社會，2008，(04 上).

［5］常紀文，楊金柱.國外環境民事起訴權的發展及對我國的啟示［J］.中國環境科學，2002，22(1):85 －88.

［6］翟玲玲.建立中國環境公益訴訟制度之我見［J］.社科縱橫，2008，23(3).

［7］朱丹果，上官智鋒.論我國環境糾紛訴訟外解決機制的缺陷與完善［J］.環保科技，2007(2).

［8］熊艷，袁建萍.我國公益訴訟之現狀與展望［J］.企業家天地·理論版，2007.