淺談中國排污許可證制度

孫俊峰

(盤龍區環境保護監測站，云南昆明650041)

淺談中國排污許可證制度

孫俊峰

(盤龍區環境保護監測站，云南昆明650041)

排污許可證制度作為我國環境管理八項基本制度的核心，雖然已有十余年的推行實踐經驗，但還存在污染物排放總量控制基礎不牢固，缺乏相應的實施細則和行政、刑事處罰辦法支撐等缺憾。加強環境保護行政管理部門的人員和技術力量，完善相應的行政、刑事處罰辦法和細則，突出排污許可證制度的核心地位并增強實踐經驗交流等，是我國全面推行排污許可證制度并提高管理效率的重要措施和途徑。

環境保護;排污許可證;制度;總量控制

排污許可證制度(排放污染物許可證制度)是我國環境管理八項基本制度之一，是指凡是向環境排放污染物的排污單位事先必須向當地環境保護行政主管部門提出申請，當地政府及環境保護部門以改善環境質量為目標，以污染物總量控制為基礎，依照相關法律法規的規定，核定排污單位排放污染物的種類、數量等，核發排污許可證、臨時排污許可證，排污單位經審批領取許可證后，按照許可證規定的污染物排放種類、總量和條件排放污染物的制度。

1984年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》第14條規定:直接或間接向水體排放污染物的企業事業單位，應當按照國務院環境保護部門的規定，向所在地的環境保護部門申報登記擁有的污染物排放設施、處理設施和在正常作業條件下排放污染物的種類、數量和濃度，并提供防治水污染方面的有關技術資料。這實際上就是排污許可證制度的雛形。1989年召開的第三次全國環境保護會議，正式把排污許可證制度確定為八項環境管理制度之一。1989年7月，經國務院批準，原國家環保總局發布的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第9條規定，對企業事業單位向水體排放污染物的，實行排污許可證管理。至此，水污染物的排放許可證制度基本確立。

1995年國務院發布的《淮河流域水污染防治暫行條例》第19條規定，“淮河流域……持有排污許可證的單位應當保證其排污總量不超過排污許可證規定的排污總量控制指標”。1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》規定:國家建立并實施重點海域排污總量控制制度。2000年3月，國務院發布的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第10條規定，地方環保部門根據總量控制實施方案，發放水污染物排放許可證。我國開始建立主要以排污總量控制為目的的排污許可證制度。

2005年12 月國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出“要實施污染物總量控制制度……推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污”，標志著我國開始全面推行排污許可證制度，進一步規范排污行為。在2006年4月召開的第六次全國環境保護大會上，溫家寶總理在講話中明確提出“要全面推行排污許可證制度，加強重點排污企業在線監控，禁止無證或違章排污”［1］。尤其在2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第20條中明確規定“國家實行排污許可制度”，標志著我國排污許可證制度的發展進入了實質階段。

云南省早在2001年就頒布、實施了《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》(云環控發〔2001〕806號)，對排污許可證的申領、審批、核發及管理作出了較為全面、詳細的規定，大大增強了排污許可證制度的操作性和規范性。隨即，昆明市也出臺了《昆明市實施排污許可證制度工作方案》，進一步細化了排污許可證的管理要求和程序。但隨著我國經濟社會飛速發展與環境承載能力限制之間的矛盾日益尖銳、突出，和其他已經建立及尚未建立相應“排污許可證制度”實施辦法、條例、細則等的省、市一樣，排污許可證制度正在面臨前所未有的挑戰。

一方面，污染物總量控制是落實排污許可證制度的依據和基礎，而核發排污許可證則是分解、落實污染物總量控制的主要管理手段。因此，沒有相對準確的污染物控制總量，排污許可證管理就是閉門造車、自欺欺人。而污染物排放總量控制又必須以極其復雜、抽象的環境容量和生態耐受度為基礎，所以在實際應用中只能根據實際情況，確定幾種主要污染物作為控制指標，最常見的就是SO2和COD。某排污企業或單位的污染物排放總量是有資質的環評單位根據該企業或單位的生產規模、工藝、污染治理設施和排污時段等綜合因素計算出來的。暫且不論計算的合理性、準確性與代表性，就日常監管而言，僅僅依靠每年1～2次的監督性或委托性監測，顯然難以真實反映該企業或單位全年的實際排污總量。這樣一來，要么導致企業或單位承受了過多的排污費用，要么導致當地環境保護行政主管部門“默許”了該企業或單位的超標排污行為。

另一方面，排污許可證制度及各地方的實施細則或相同性質的管理條文中，基本沒有相應的行政處罰辦法可尋。當有企業或單位違反了排污許可證制度(包括無證排污和超標排污)時，環境保護行政主管部門只能借助相關法律法規中的法律責任來進行懲戒，如《建設項目環境保護管理條例》、《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《環境保護行政處罰辦法》等。相應行政甚至刑事處罰辦法的缺失，是排污許可證制度全面推行中的一個硬傷。雖然這在表面上并不太影響排污許可證制度的權威性，但長此以往卻會使污染物總量控制這一基礎形同虛設，甚至是“違法成本低，守法成本高”的根源。不少違法排污企業或單位正是有意或無意地鉆了這一空子，因為超標排污費甚至罰款往往都遠低于超標排污生產所帶來的利潤，更不用說那些本就想干“一錘子買賣”而干完就跑的無證排污或非法偷排的無良企業。當然，這樣所帶來的無法估量的生態環境損失卻必須由當地政府來買單，由當地一代甚至幾代無辜的老百姓來共同承擔。最近發生的陽宗海砷污染事件就是典型的例證。

基于以上原因，排污許可證制度的真正落實和推行至少還要加強兩個方面的管理。首先，《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》的第三條明確規定:“縣級以上環境保護行政主管部門會同同級工商行政管理部門對排污許可證實施監督管理”［2］。這充分體現和說明工商行政管理部門對企業或單位的排污行為有著義不容辭的管理責任。但由于管理基礎和本質的差異，決定了排污許可證不可能是工商許可證(企業法人營業執照)那樣的定性化管理，而是必須逐步轉化為定量化管理，包括更為科學地計算環境容量和核定污染物排放的種類及數量等，真正體現出總量控制的科學性和技術性。從技術層面上講，在日常管理中加大對排污企業或單位的監測頻次，采取“積分”式監測或在線監測的方式，是提高控制總量技術性的必要條件。即將實施的《中華人民共和國排污許可證管理條例》(2007年10月征求意見稿)在一定程度上體現了定量化管理，但從實際管理現狀來看，監測及監察工作人員和設備的缺乏、地區經濟社會發展的不平衡和排污企業或單位環保意識的欠缺，是制約我國排污許可證制度管理工作的主要瓶頸。

其次，完善相應的行政、刑事處罰辦法和細則等，給予環境保護行政主管部門一定的行政處罰自由裁量權，并加強對相關環保政策法規的宣教工作，也是落實排污許可證制度的必要條件。這樣，環保部門在落實排污許可證制度以及進行管理時，才能做到有法可依和具有針對性，排污企業或單位也才能深刻認識到持有排污許可證的權利、義務和責任。在對管理與被管理雙方起到約束作用的同時，還能提升排污許可證制度的權威性，并使排污許可證制度及相關環境管理制度逐漸深入人心，奠定堅實的群眾基礎，這對于鞏固和維護我國的環境管理體系具有重大意義。

最后，要以排污許可證制度為核心，將“三同時”驗收、排污申報登記、總量減排目標責任制、產業結構調整、限期治理、清潔生產強審、排污收費等環境管理制度對企業的環境管理具體要求，集中通過排污許可證一證管理，貫穿、銜接起來，體現全過程管理和長效管理，使其具有其他管理制度不可替代的作用［3］。

我國的云南、四川、重慶、上海、江蘇、廣東、廣西等地至今已有十余年排污許可證制度實施和管理的經驗。同時，排污許可證制度作為污染控制法的“支柱”，已經被許多國家廣泛采用，如美國、日本、法國、瑞典、加拿大等國都已對排放水、大氣、噪聲污染的行為實行了許可證管理制度。我國臺灣地區、香港地區也都實行了排污許可證制度。這些國家和地區的實踐經驗為我國排污許可證制度的推行和提高管理效率提供了寶貴借鑒。

Brief Talk on System of Emission Permits in China

SUN Jun－feng
(Panlong Environmental Monitoring Station，Kunming Yunnan 650041 China)

The system of emission permits as one of basic eight core systems in China has more than 10 years of experiences.However，there still exist uncontrolled pollutants in total amount control system，and the lack of basic stable corresponding rules and administrative penalty system.To strengthen the personnel and technical capacity in government and improve the relevant administrative measures and rules，criminal penalty with enhancing the core position of the emission permits system together with the exchange of practical experience is the important measure and approach to comprehensively implement emission permits system and improve the management efficiency.

environmental protection;emission permits;system;total amount control

X32

A

1673－9655(2011)05－0018－03

2011－03－25