政治與行政二分思想研究綜述

李天順

（思茅師范高等專科學校 思想政治教育與研究中心，云南 普洱 665000）

政治與行政二分思想研究綜述

李天順

（思茅師范高等專科學校 思想政治教育與研究中心，云南 普洱 665000）

政治與行政二分原則確立了現(xiàn)代公共行政的基本框架，對20世紀的公共行政學理論研究和行政管理實踐產(chǎn)生巨大的影響，20世紀30年代以來學術(shù)界對其褒貶不一。

政治；行政；政治與行政二分

一 國外對政治與行政二分思想的研究

丁煌在《西方行政學理論概要》中指出，有關政治和行政相分離的觀點早在斯坦因的思想里就有所反應。伍德羅?威爾遜認為布隆赤里明確提出應當對政治與行政加以區(qū)分。學者們一般認為，“政治與行政二分”思想首先由伍德羅?威爾遜提出，隨后由弗蘭克?J.古德諾進行了充分闡述。

（一）政治與行政二分思想的提出和完善

威爾遜在《行政學研究》一文中明確提出了政治與行政二分思想。首先，他區(qū)分了政治與行政兩個概念，認為行政管理問題不屬于政治問題，行政置身于‘政治’所特有的范圍之外。“政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马椃矫娴膰一顒樱姓钦趥€別、細致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動。”“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]其次，他認為政治不應該過分干預行政。“行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去直接指揮行政管理機構(gòu)。”[1]

古德諾系統(tǒng)地闡發(fā)了政治與行政二分思想，使其得以完善。他從政府職能的角度對行政作出了明確的定位，他說“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能”，前者謂之政治，后者謂之行政。[2]12－13他認為政治與行政二分只是功能性劃分，不是結(jié)構(gòu)性劃分，政治與行政應該協(xié)調(diào)，即政治應該對行政進行適度控制(當然這種控制不能超過必要的限度)，并詳細指出了政治與行政協(xié)調(diào)的途徑。

懷特繼承了政治與行政二分思想，并在該思想的基礎上首次將行政學思想系統(tǒng)化、理論化，使之成為一門比較完整的學科，于1926年出版了美國第一本行政學教材——《公共行政研究導論》。正如行政學家亨利所言：“懷特的著作從性質(zhì)上說是美國進步主義的，完美地反映了這個領域的普遍風氣：政治不應侵入行政，管理自身是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超價值的科學，行政學的目的是做到經(jīng)濟和效率——就是這些。”[3]24

（二）西方學術(shù)界對政治與行政二分思想的批判

根據(jù)行政學家亨利的說法，在20世紀30年代就有人對政治與行政二分提出了不同的看法[3]27。40年代，赫伯特?A?西蒙對政治與行政二分法提出了質(zhì)疑。[4]1948年，沃爾多在《行政國家》一書中對政治與行政二分法進行了批評，認為 “無論是作為一種事實描述，還是作為一種改革方案，任何簡單地將政府分為政治和行政的模式都是不充分的”。[5]121阿珀比也在1949出版的《政策與管理》一書中對政治與行政二分法進行了系統(tǒng)批判。[6]

公共政策科學后對政治與行政二分原則提出了更多的批評。研究公共政策的學者認為政府在執(zhí)行公共政策方面有著很大的主動性，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時，可使用行政裁量行為，而且在政策制訂過程中也要常常聽取他們的建議。在他們看來，把政策的制定與執(zhí)行嚴格區(qū)分開來是與現(xiàn)實不相符合的，純粹的價值中立在學術(shù)研究中不存在。[7]60年代末、70年代初興起的“新公共行政學派”否認了政治與行政二分原則的科學理論意義。該學派認為政治與行政二分觀念使傳統(tǒng)行政學研究局限在一個非常狹窄的領域內(nèi)，把研究焦點放在大量的所謂‘中性’問題上，忽視了對與社會、政治密切相關的政策制定與政策分析等問題的研究，致使公共行政游離于社會政治現(xiàn)實之外，遠遠不能滿足解決社會問題、處理社會危機的需要。[18]新公共管理學派對政治與行政二分思想作出了進一步的批評。該學派認為，行政具有著濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響不可避免，為了加強對高級公務員的政治控制，應該對他們實行政治任命，讓其參與政策的制定過程并承擔相應的責任。該學派代表人物歐文?休斯認為“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區(qū)分永遠都是不現(xiàn)實的。”[8]

二 國內(nèi)對政治與行政二分思想的研究

在我國，作為一門現(xiàn)代學科的公共行政學是從國外引進的，作為該學科基石的“政治與行政二分”命題當然也是從國外搬來的，國內(nèi)對該命題的研究主要散見于行政思想史等各類行政學教材以及各種期刊文獻中。我國學術(shù)界對政治與行政二分思想也沒有統(tǒng)一的看法，有認同，也有質(zhì)疑和批判。

（一）我國學術(shù)界對政治與行政二分思想的認同

1998 年，丁煌在《威爾遜的行政學思想》一文中指出：“威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治——行政二分法并據(jù)此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。”[9]1999年，胡象明在《中國行政管理》上發(fā)表了《政治與行政兩分法：思想淵源及其評價》一文，認為“政治與行政二分觀點的確立，對于行政學的形成和發(fā)展有著至關重要的意義”，“行政學的形成同政治與行政兩分法觀點的確立是緊密相聯(lián)的”；同時認為不能把政治與行政兩分法的觀點絕對化。[10]

李習彬教授運用組織整合理論對政治與行政二分命題進行解析，指出政治與行政二分不僅不是虛幻的，而且是所有民主政治共有的本質(zhì)屬性，“以‘政治與行政二分’的整體框架為基礎，政黨和國家公共權(quán)力機構(gòu)都由明確劃分、獨立運作的兩個系統(tǒng)——政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)組成，都實行民主集中制——政治系統(tǒng)以民主制為基礎，行政系統(tǒng)以集中制為基礎，這種雙重‘政治與行政二分’、雙重民主集中制架構(gòu)，是社會主義國家有可能建設成比西方資本主義國家更高政治文明的體制基礎。”[11]蘇州大學教授喬耀章認為，不能否定政治與行政二分在行政學成為相對獨立學科起始點上所具有的歷史地位和作用，“政治與行政的分而不離、和諧統(tǒng)一，應當成為行政學中國化歷史過程中的理論支點。”[12]黃顯中，顏婷認為威爾遜之后的行政學家斷言政行不分，不僅否定了政行分離的一面，也未深刻領會政行相依的一面；政行彈性分離是公共行政正常運行的規(guī)范前提，是公共行政學迅速發(fā)展的首要條件，現(xiàn)實的政行關系是朝著政行彈性分離運動的。[13]此外，有人認為，理論界指責政治與行政二分法過于天真地強調(diào)了政治與行政的截然分離隱含著重大的理論誤解，實踐界對二分法也存在著斷章取義式的誤讀。[14]還有人論述了政治與行政二分法提出的前提、含義、意義和影響、以及政治與行政二分法對當代政府改革的意義。[15]

（二）我國學術(shù)界對政治與行政二分思想的批判

當然，在我國，也有不少人對政治與行政二分思想提出了質(zhì)疑和批評。張康之教授認為在公共行政發(fā)展史上，政治與行政二分法把公共行政引入了片面追求科學化的歧途，公共行政與政治的統(tǒng)一性是公共行政實現(xiàn)法制化、民主化和科學化的前提。[16]2001年，他發(fā)表了《對政治與行政二分原則的審查》一文，認為政治與行政二分是西方國家在多黨競爭政治下所作出的無奈選擇，并不是一個“普適原則。”[17]之后，他又發(fā)表了《公共行政的繼往開來之路——紀念伍德羅?威爾遜發(fā)表〈行政學研究〉120周年》一文，認為“如果不是把政治與行政二分原則還原到西方社會的價值體系中去認識，而是把它抽象出來，當作一個具有普適意義的原則，就有可能引致一些消極的后果。”[18]有人認為，政治與行政“二分法”存在諸多的不合理因素，政行二分屬于“不當二分法”[19]。也有人認為，我國無論是從機構(gòu)的性質(zhì)，還是從行政活動的內(nèi)容來看,都不具備政治與行政分離的可能。[20]

此外，景躍進對政治與行政二分中的“行政”和三權(quán)分立中的“行政”這兩個概念進行了辨析，認為分權(quán)學說所奠定的政治制度，為政治與行政兩分法的發(fā)展提供了政治結(jié)構(gòu)方面的邏輯空間，從三權(quán)分立到政治與行政二分的轉(zhuǎn)變反映了西方政治權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移軌跡[21]。

綜上，學術(shù)界從不同的角度對政治與行政二分思想進行了大量的研究，取得了很多有益的成果，為我們開展進一步的研究提供了豐富的資源。但就目前的研究成果來看，目前學界對該思想的研究往往局限于其中某個方面，或某個代表人物的思想，對該思想進行全面系統(tǒng)研究的成果較為少見。縱觀相關研究成果，“政治與行政二分”是一個極富爭議性的命題，學術(shù)界對它一直存有爭議，它在贏得廣泛贊譽的同時，也遭到了許多學者的質(zhì)疑和批判。學術(shù)界對政治與行政二分思想的批評有合理之處，但很多批評者過分強調(diào)政治與行政的統(tǒng)一性，進而忽略了二者的差異性，這顯然有失公允，也無益于行政研究的發(fā)展。此外，在對該思想的研究中，還應該注意以下兩點：第一，正確理解“政治與行政二分”語境中“政治”與“行政”的特定含義是正確理解“政治與行政二分”思想的基礎和前提。“政治與行政二分”語境中的“政治”與“行政”是威爾遜、古德諾所理解的“政治”與“行政”，有其特定的內(nèi)涵。很多人之所以批評“政治與行政二分”思想，原因就在于沒有準確理解“政治”與“行政”的特定意義；第二，認為政治與行政二分思想就是主張“政治”與“行政”截然分離是對“政治與行政二分”思想的嚴重誤解，無論威爾遜還是古德諾都不認為“行政”可以完全脫離“政治”，尤其是古德諾，其關注的焦點正在于如何實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)。因此，對該命題進行深入系統(tǒng)的研究，厘清前人的思想并給予實事求是的評價是十分必要的。

[1]伍德羅?威爾遜.行政學之研究[J].國外政治學，1988(1).

[2]古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987.6.

[3][美]尼古拉斯?亨利.公共行政與公共事務[M].華夏出版社,2002.

[4][美]赫伯特?A.西蒙.管理行為[M].北京經(jīng)濟學院出版社,1991.

[5]Waldo,D.The Administration State[M].New York:Holmesand Meier,1948.

[6]Long, Norton.The Policy[M].Chicago: Rand McNally, 1962.

[7]詹姆斯?E.安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社,1990.

[8][美]歐文?休斯?公共管理導論(二版)[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[9]丁煌.威爾遜的行政學思想[J].政治學研究,1998(3).

[10]胡象明.政治與行政兩分法:思想淵源及其評價[J].中國行政管理,1999(11).

[11]李習彬.“政治與行政二分”命題的組織整合理論解析——兼談公共管理學科建設中國化與科學化的途徑[J].學術(shù)研究,2006(3).

[12]喬耀章.行政學美國化:理論支點及其引發(fā)的批評與啟示——為紀念伍德羅?威爾遜《行政學研究》發(fā)表120周年而作[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2007(5).

[13]黃顯中,顏婷.“政行二分”理論的偏移與復歸——紀念威爾遜《行政學研究》一文發(fā)表暨公共行政學誕生120周年[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2007(5).

[14]王路.政治與行政二分法批判的批判[J].重慶社會科學,2005(9).

[15]李智.淺論政治與行政二分法[J].中山大學學報論叢,2007(8).

[16]張康之.論公共行政的法制化、民主化和科學化[J].天津行政學院學報,2000(4).

[17]張康之.對政治與行政二分原則的審查[J].國家行政學院學報,2001(4).

[18]張康之.公共行政的繼往開來之路——紀念伍德羅?威爾遜發(fā)表〈行政學研究〉120周年[J].湘潭大學學報,2007(1).

[19]許華義.詰問與辯駁:政治行政“二分法”合理性危機[J].行政論壇,2005(5).

[20]徐明堅,李小飛.政治與行政分離是否可能:基于中國的思考[J].企業(yè)家天地,2007(9).

[21]景躍進.“行政”概念辨析——從“三權(quán)分力”到“政治與行政二分法”[J].教學與研究,2003 (9).

Review on Dichotomy of Politics and Administration

LI Tian-shun
(Education and Study Centre on Politics, Simao Normal College, Pu’er 665000 ,China)

The principle of dichotomy of politics and administration has established a basic frame for modern public administration and has a great influence on theoretical studies of public administration and Practice of Administrative Management for the 20th century, academia has passed different judgments on it since 1930s.

politics; administration; dichotomy of politics and administration

D771.2

A

1008-9128（2011）06-0026-03

2010-10-14

李天順（1983-），男，云南雙柏人，碩士。研究方向：政治學理論、行政管理。

[責任編輯 張燦邦]