進(jìn)口農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)管探討

□文/尹建麗 于得水

進(jìn)口農(nóng)業(yè)機(jī)械是我國目前進(jìn)口商品中重要的一部分，在國家惠農(nóng)利農(nóng)政策背景下，確保農(nóng)業(yè)機(jī)械消費(fèi)安全和消費(fèi)者權(quán)益保障至關(guān)重要。但目前進(jìn)口農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)管涉及不同行業(yè)、不同部門，各部門間的監(jiān)管協(xié)調(diào)及法律法規(guī)完善等問題仍值得思考和探討。

一、法律監(jiān)管中的車輛定義

車輛、機(jī)動(dòng)車、汽車、拖拉機(jī)、摩托車等不同的概念其定義范圍也不同，既有包含又有交叉。道路交通安全法中“機(jī)動(dòng)車”的定義：是指以動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運(yùn)送物品以及進(jìn)行工程專項(xiàng)作業(yè)的輪式車輛?！胺菣C(jī)動(dòng)車”，是指以人力或者畜力驅(qū)動(dòng)，上道路行駛的交通工具，以及雖有動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)但設(shè)計(jì)最高時(shí)速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車、電動(dòng)自行車等交通工具。2004版道路交通安全法實(shí)施條例所稱“上道路行駛的拖拉機(jī)”，是指手扶拖拉機(jī)等最高設(shè)計(jì)行駛速度不超過每小時(shí)20公里的輪式拖拉機(jī)和最高設(shè)計(jì)行駛速度不超過每小時(shí)40公里、牽引掛車方可從事道路運(yùn)輸?shù)妮喪酵侠瓩C(jī)。

國家現(xiàn)行有關(guān)法律、技術(shù)規(guī)范中關(guān)于機(jī)動(dòng)車的定義基本是一致的，但在農(nóng)業(yè)機(jī)械、林業(yè)機(jī)械方面，如四輪方向盤式拖拉機(jī)，機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車（農(nóng)機(jī)）較難區(qū)分，由于拖拉機(jī)生產(chǎn)時(shí)設(shè)計(jì)時(shí)速、是否上道路等信息與銷售后使用信息無法限定，存在不確定因素，單以時(shí)速判定又容易陷入類似電動(dòng)自行車與電摩區(qū)分的難題。而目前我國進(jìn)口車輛中主要以汽車（整車監(jiān)管）和機(jī)動(dòng)車（零部件3C監(jiān)管）為界定，導(dǎo)致進(jìn)口如農(nóng)業(yè)、林業(yè)整機(jī)或散件存在管與不管的難題：一是部分農(nóng)林機(jī)械屬于機(jī)動(dòng)車，應(yīng)當(dāng)采取與進(jìn)口汽車等其他車輛相同的監(jiān)管方式；二是國內(nèi)交通管理部門和農(nóng)林主管部門對不同機(jī)動(dòng)車的分頭管理不能與進(jìn)口機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)檢疫的統(tǒng)一管理無縫對接，進(jìn)口檢驗(yàn)完畢仍需農(nóng)機(jī)鑒定等試驗(yàn)，或進(jìn)口僅一般項(xiàng)目檢驗(yàn)沒有進(jìn)行“安全技術(shù)檢驗(yàn)”，造成重復(fù)檢驗(yàn)監(jiān)管或漏檢。

二、進(jìn)口車輛相關(guān)要求

目前，出入境檢驗(yàn)檢疫對車輛的具體管理辦法只有《進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法》，其中第十一條：經(jīng)檢驗(yàn)合格的進(jìn)口汽車，由口岸檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)簽發(fā)“入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明”，并一車一單簽發(fā)“進(jìn)口機(jī)動(dòng)車輛隨車檢驗(yàn)單”；對進(jìn)口汽車實(shí)施品質(zhì)檢驗(yàn)的，“入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明”須加附“品質(zhì)檢驗(yàn)報(bào)告”，也就是通常所說的“機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)”。除汽車外，其他機(jī)動(dòng)車按《進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法》第十七條參照執(zhí)行：進(jìn)口摩托車等其他進(jìn)口機(jī)動(dòng)車輛由收貨人所在地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)參照本辦法負(fù)責(zé)檢驗(yàn)。而2009年11月1日起施行的國務(wù)院令2009年第563號《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定：進(jìn)口的農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)當(dāng)符合我國農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并依法由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格。依法必須進(jìn)行認(rèn)證的農(nóng)業(yè)機(jī)械，還應(yīng)當(dāng)由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)進(jìn)行入境驗(yàn)證。

三、進(jìn)口農(nóng)機(jī)整車及散件的檢驗(yàn)監(jiān)管

進(jìn)口農(nóng)機(jī)中有整機(jī)、成套散件、散件等不同情況，具體監(jiān)管要求不同，其對應(yīng)的進(jìn)口HS編碼也不相同。以輪式拖拉機(jī)為例，首先，整車也分3C范圍內(nèi)和范圍外產(chǎn)品，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品強(qiáng)制性認(rèn)證實(shí)施規(guī)則規(guī)定的該產(chǎn)品范圍為：以單缸柴油機(jī)或功率不大于18.40kW（25馬力）的多缸柴油機(jī)為動(dòng)力的輪式拖拉機(jī)。其次，整車也分機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車，屬于機(jī)動(dòng)車按《進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法》執(zhí)行，非機(jī)動(dòng)車按《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》執(zhí)行。再次，散件還分大散件和一般散件，大散件主要指實(shí)際為整車成套散件，進(jìn)口HS編碼為整車編碼，一般按整車監(jiān)管；一般散件即普通散件，列入實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的機(jī)動(dòng)車零部件產(chǎn)品目錄的則需要3C認(rèn)證。

需要注意的是，3C強(qiáng)制性認(rèn)證和進(jìn)口法檢是兩個(gè)不同的概念，國外發(fā)達(dá)國家技術(shù)法規(guī)較為完善，一般按立法或指令對進(jìn)口產(chǎn)品做技術(shù)要求，我國加入WTO世貿(mào)組織時(shí)間短、市場經(jīng)濟(jì)特別是我國的技術(shù)法規(guī)體系還不健全，在當(dāng)時(shí)“入世”大背景下、考慮當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，修改商檢法時(shí)引入了種類表即法檢目錄的概念。國外發(fā)達(dá)國家一般淡化種類表而強(qiáng)調(diào)認(rèn)證認(rèn)可。

四、進(jìn)口成套整車散件監(jiān)管分析

某公司從國外進(jìn)口方向盤式四輪農(nóng)用拖拉機(jī)（成套整車散件/100馬力，設(shè)計(jì)最高時(shí)速60千米），HS編碼8701901190，該拖拉機(jī)為整車分拆成幾大部件后以整車散件報(bào)檢報(bào)關(guān)，擬進(jìn)口后重新組裝后用于國內(nèi)銷售，并擬爭取國內(nèi)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。按實(shí)際情況該批貨物為整車大散件，該公司也以整車HS編碼辦理進(jìn)口手續(xù)，應(yīng)按整車檢驗(yàn)監(jiān)管，包括檢驗(yàn)所采用的國家標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)按整車劃分。但據(jù)了解，國內(nèi)東北、新疆等幾大進(jìn)口農(nóng)機(jī)地區(qū)操作不盡相同，由于拖拉機(jī)是否屬于機(jī)動(dòng)車尚未界定，口岸局不能簽發(fā)“進(jìn)口機(jī)動(dòng)車輛隨車檢驗(yàn)單”；整車（100馬力）不屬于3C范圍，未進(jìn)行3C入境驗(yàn)證；零部件也未按機(jī)動(dòng)車零件進(jìn)行3C入境驗(yàn)證。

按照《中華人民共和國道路交通安全法》及其實(shí)施條例、《GA 802-2008機(jī)動(dòng)車類型術(shù)語和定義》等，部分拖拉機(jī)還屬于機(jī)動(dòng)車，而其相應(yīng)的零配件如車身反光標(biāo)識、制動(dòng)軟管、后視鏡、喇叭、安全玻璃等均在3C認(rèn)證目錄內(nèi)機(jī)動(dòng)車零配件目錄之中，屬于機(jī)動(dòng)車零配件目錄部分的農(nóng)機(jī)零件也須取得3C認(rèn)證。即便不屬于3C范圍，上述整機(jī)或散件大部分也屬于進(jìn)口法檢產(chǎn)品，仍需進(jìn)口檢驗(yàn)檢疫。

而成套散件貨物到達(dá)目的地后，目的地檢驗(yàn)檢疫待整車組裝后按法檢產(chǎn)品檢驗(yàn)與農(nóng)機(jī)鑒定檢驗(yàn)造成重復(fù)檢驗(yàn)；如按散件監(jiān)管又可能使得進(jìn)口機(jī)動(dòng)車整車國外制造變通為國內(nèi)生產(chǎn)。如上述進(jìn)口四輪方向盤式拖拉機(jī)產(chǎn)地應(yīng)是巴西，為整車拆散以整車編碼進(jìn)口，按實(shí)際整車監(jiān)管即可防止不法生產(chǎn)商將國外制造變通為國內(nèi)生產(chǎn)，又可防止國外生產(chǎn)的農(nóng)用機(jī)械套取國內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼份額。

由于操作尺度彈性大，就容易造成監(jiān)管遺漏、監(jiān)管重復(fù)等，不僅使得檢驗(yàn)檢疫、農(nóng)機(jī)管理部門各自為政，不能相互協(xié)調(diào)，也使得進(jìn)口法檢和與3C強(qiáng)制性驗(yàn)證混為一談，但對于農(nóng)機(jī)產(chǎn)品來說，特別是未列入機(jī)動(dòng)車范圍的農(nóng)業(yè)車輛，造成口岸局和目的地檢驗(yàn)檢疫局檢驗(yàn)監(jiān)管操作性不強(qiáng)。

五、對進(jìn)口農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)管的建議

鑒于我國進(jìn)口農(nóng)機(jī)監(jiān)管中存在的實(shí)際問題，試從認(rèn)證認(rèn)可和檢驗(yàn)監(jiān)管客觀方面提出以下建議：

（一）建立統(tǒng)一的認(rèn)證認(rèn)可制度。盡管我國相繼建立并完善了認(rèn)證認(rèn)可組織機(jī)構(gòu)體系，但仍有許多領(lǐng)域不符合國際化、市場化規(guī)律。使得在國際上總是處于被動(dòng)地位，如汽車安全認(rèn)證等被美國、歐盟壟斷，近年來國外針對中國產(chǎn)品綠色壁壘不斷增多；國內(nèi)的認(rèn)證認(rèn)可行業(yè)分治或者說各部委分管主要受標(biāo)準(zhǔn)分治影響，其間又夾雜著行業(yè)利益。鐵道有鐵路的認(rèn)證、衛(wèi)生有醫(yī)藥行業(yè)的認(rèn)可，民航用品認(rèn)證、體育器材認(rèn)證、汽車認(rèn)證、消防產(chǎn)品認(rèn)證等等，電動(dòng)自行車/電摩事件的博弈、歐典地板、牙防組等事件背后，都反映了各種矛盾導(dǎo)致的各類認(rèn)證、認(rèn)可等領(lǐng)域里存在的混亂、不規(guī)范等局面。從一些發(fā)達(dá)國家認(rèn)證認(rèn)可制度的發(fā)展歷史來看，都經(jīng)歷了一個(gè)從分散到統(tǒng)一的過程。

因各國生產(chǎn)的產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的擴(kuò)大和貿(mào)易的發(fā)展受到嚴(yán)重的貿(mào)易障礙性影響，也影響到人身、健康和環(huán)境。在這一背景下，歐盟首先制定了統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并就標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施又制定了若干個(gè)指令。根據(jù)這些歐盟指令，各國都陸續(xù)建立了統(tǒng)一的認(rèn)證認(rèn)可制度。目前，我國尚無“合格評定法”，僅有一部唯一的認(rèn)證認(rèn)可專門的法規(guī)，希望盡早有一部像《食品安全法》那樣的認(rèn)證認(rèn)可的法律，從法律上規(guī)范政府各機(jī)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)界的行為。國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)一管理質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等各行業(yè)認(rèn)可實(shí)驗(yàn)室，只要是認(rèn)可范圍內(nèi)合格評定機(jī)構(gòu)，不同行業(yè)、部門應(yīng)相互認(rèn)可，且依據(jù)先后優(yōu)先原則。特別是后WTO時(shí)代，中國作為統(tǒng)一大市場，進(jìn)口商品應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的準(zhǔn)入機(jī)制。如上述拖拉機(jī)進(jìn)口案例中，如該產(chǎn)品屬于機(jī)動(dòng)車，按機(jī)動(dòng)車執(zhí)行，不屬于機(jī)動(dòng)車的農(nóng)業(yè)機(jī)械，按進(jìn)口次序、按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，涉及重復(fù)檢驗(yàn)的，依據(jù)優(yōu)先次序相互認(rèn)可。

另外，交通安全法對拖拉機(jī)等最高設(shè)計(jì)行駛速度都是界定的不超過某個(gè)值，而對于超過者未予明確。無論質(zhì)檢、農(nóng)林還是交通管理部門，在各自監(jiān)管認(rèn)證范圍內(nèi)，諸如設(shè)計(jì)時(shí)速等判定拖拉機(jī)是否機(jī)動(dòng)車的重要信息，都應(yīng)如車架號一樣在車輛整個(gè)使用壽命周期內(nèi)永久標(biāo)識、不得更改，避免如電動(dòng)自行車和電摩定義不清而導(dǎo)致管理混亂的尷尬局面。

（二）完善技術(shù)法規(guī)，盡快修改“進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法”。我國的技術(shù)法規(guī)稱其為國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，技術(shù)法規(guī)體系的建立與完善，是一個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略中的關(guān)鍵所在。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的發(fā)展，以技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為核心的技術(shù)性貿(mào)易措施日趨增強(qiáng)，一方面建立并完善我國技術(shù)法規(guī)體系是形勢的需要；另一方面從建國以來我國標(biāo)準(zhǔn)化工作發(fā)展來看，特別是加入WTO以后隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，我國的技術(shù)法規(guī)體系也亟須科學(xué)發(fā)展。

目前，我國道路交通安全法、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例等都已新修訂出臺，1999年底發(fā)布的進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。一是進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法本身發(fā)布在兩次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前；二是雖然辦法提到除汽車外其他機(jī)動(dòng)車按本辦法參照執(zhí)行，但僅此一句顯得過于簡單和籠統(tǒng)，布局操作性或者說操作彈性太大。應(yīng)擇機(jī)修訂發(fā)布“進(jìn)出口機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)管理辦法”，以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

進(jìn)口商品應(yīng)當(dāng)符合我國技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，進(jìn)口的農(nóng)業(yè)機(jī)械檢驗(yàn)監(jiān)管尤為重要，進(jìn)口的農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)當(dāng)符合我國農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無論機(jī)動(dòng)車整車檢驗(yàn)、還是機(jī)動(dòng)車零部件3C驗(yàn)證，絕不能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，我們要在各監(jiān)管部門實(shí)際業(yè)務(wù)操作與完善法律法規(guī)、文件體系中持續(xù)改進(jìn)。

[1]進(jìn)口汽車檢驗(yàn)管理辦法.質(zhì)檢總局令，2000年第1號.

[2]農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例.國務(wù)院令，2009年第563號.

[3]機(jī)動(dòng)車零部件3C目錄清單.質(zhì)檢總局、認(rèn)監(jiān)委，2005年第137號公告.

[4]中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例.國務(wù)院令，2004年第405號.

[5]中華人民共和國道路交通安全法及其實(shí)施條例.主席令，2011年第47號.

[6]GA 802-2008機(jī)動(dòng)車類型.術(shù)語和定義.公安部，2008.10.1.