關于建立晉城市現代林業產權制度的思考

杜建蓮

（山西省晉城市林業局， 山西 晉城 048000）

2010年，山西省全面開展的以“明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權”為主要內容的集體林權制度改革，目的就是要通過改革進一步明晰產權，落實經營主體，建立現代林業產權制度，充分調動社會各界造林護林積極性，推進林業又好又快和可持續發展，確保農民得到實惠、生態受到保護。為此，筆者結合晉城市的實際，就該市通過集體林權制度改革建立現代林業產權制度，提出以下思考。

1 林業產權制度現狀及存在問題

1.1 林地產權不明晰

晉城市林地資源較為豐富，約占全市國土總面積的58.80%，所以林業產權主體也較為復雜，不僅有省直國有林場、縣屬國有林場，還有礦柱林場和鄉辦林場，不僅有村集體統一經營管理的林地，還有個人（法人）經營管理的林地，相互之間特別是村集體與林場、村集體與個人之間，由于四至不清造成的林權糾紛比較多。

1.2 經營主體沒有落實

晉城市林業雖經歷了多次改革，但由于林業生產周期長、投資大、見效慢，政府對林業這一弱質產業扶持力度也不夠，再加上政策限制過多，群眾對經營林業的積極性不高，甚至過去一些獲得經營權的個人或集體由于無力持續投入而放棄了經營。所以，林地名義上為集體統一經營，實際上是經營主體虛置，粗放經營，管理松散，結果導致有林無人管、成林不成材，林地產出率極低，僅相當于耕地產出1/34，從而造成林地資源的閑置或者浪費。

1.3 經營體制機制不靈活

長期以來，林業經營體制雖然經過多次改革和不斷完善，但是由于種種原因，始終沒有擺脫計劃經濟的影子，對林業經營設置種種限制性規定過多，林農的采伐權很難實現，林地林木流轉很不規范，林農權益沒有保障，林農生產資金得不到信貸的支持，這些問題的存在嚴重挫傷了造林的積極性。

1.4 監管服務不到位

近年來，林業管理雖然逐步由以造林為主向造管并舉轉變，但是由于受當地財力和人事編制的限制，普遍存在監管力量嚴重不足、行政服務效率不高、科技信息服務缺位、中介服務機構不全等問題，這些都成為制約林業發展的重要因素。

2 建立現代林業產權制度的意義

2.1 有利于保護和發展森林資源

確定林業產權的“四權”之后，林權所有者才能意識到自己就是林地的主人，從而煥發出更高的林業生產熱情，更加重視森林資源的保護、培育和發展。這就解決了林業發展的“動力源”問題，最大限度地發揮了林農的生產積極性，進一步促進了林業生產力的發展。

2.2 有利于縮短林業生產周期

林木生長周期長和投入營林的資金回收周期長是制約林業生產發展的瓶頸，這兩個周期所存在的風險，使林農對林業投入望而生畏。通過建立現代林業產權制度，林農對林地、林木具有處置權和收益權，隨時都可以將自己擁有的產權部分或全部變現，只要有人同意購買，本人又愿意出讓，就可以成交。無論是林木生長過程中的幼齡林、中齡林，還是成熟林，都可以按照市場經濟的規則依法交易，進行有償轉讓。如此，不僅破解了林業生產周期長的難題，而且有利于森林資源合理配置和林木資產優化組合。2.3有利于逐步形成林業集約化規模經營

任何一處一地的森林資源都是一個相對完整的生態系統，彼此息息相關，互相依存，一個地方的衰落可能導致另一個地方生態的紊亂甚至惡化。如森林病蟲害和森林火災的發生以及野生動植物資源的生長繁衍等等。再加上森林資源是一個露天倉庫，是長在山上的“綠色銀行”，誰能保證這座“綠色銀行”里的錢不被別人取走？而山林的小面積經營，由于經營成本太高，林農覺得不合算，因而導致經營粗放，管理松散。因此，集約化規模經營更有利于森林資源的保護和發展，而建立現代林業產權制度有利于集約化規模經營的形成。經營山林者覺得無力經營或經營效益低的，可以通過有償轉讓或聯營、入股等方式將自己的林業產權轉移到較高效益的生產運作中，集中到林業大戶或股份制公司手中，從而逐步推進林業生產進入集約化規模經營的軌道。

3 建立現代林業產權制度的途徑

3.1 要進一步明晰產權歸屬

明晰林業產權的歸屬，落實經營主體是建立現代林業產權制度的基礎。一是首先要按照國家政策和法律法規的要求，把集體統一經營管理的林地通過家庭承包方式落實到戶，逐戶逐塊勘界勾圖，進行登記審核，發放全國統一式樣的《林權證》，依照法定程序將林業產權完完整整地交給廣大林農，鼓勵林農聯戶合作經營。二是保持自留山、責任山的連續性和穩定性。對已經流轉的山林，凡是符合法律規定的，群眾基本滿意的要繼續維護經營者權益；對群眾意見較大的要本著“尊重歷史、注重現實”的原則，妥善解決；對不符合法律規定，侵害群眾利益的要堅決糾正。三要認真調處林權糾紛，特別是針對國有林場與村集體之間的林權糾紛，要本著“注重證據、依法調處、互讓互利”的原則，確保集體林權制度改革工作的積極、穩妥、有序推進。

3.2 創新林業經營管理制度

林農有了產權之后，如果不完善相關政策，不消除這些障礙，還是難以促進林業的大發展。因此，要從林業可持續發展和科學發展的高度出發，創新林業經營管理制度，從根本上清除制約林業發展的政策障礙。首先要科學進行林地區劃，實行公益林和商品林分類經營管理。特別是在現階段財力有限和公益林流轉受限制的情況下，區劃工作要根據情況統籌考慮，對生態區位一般和立地條件較好的林地可以劃為商品林地；二是給予林農充分的采伐權。按照生長量小于消耗量的原則，以村編制森林經營方案并進行公示，讓群眾提前知道自己的采伐期限和采伐指標，并簡化審批程序，激發群眾的造林積極性；三是盡快建立森林生態效益補償制度。這是維護林農利益和保持林農經營積極性的重要措施。生態效益補償資金應當由各級財政承擔，但在現有財政有限的條件下，也可以嘗試向受益人收取森林資源生態補償費，比如，設立煤炭可持續發展基金、從工業用水和城鎮居民生活用水費用，從征占用林地、狩獵、野生動物養殖、經營、森林旅游、風景區等商業活動收取一部分，還可以由環保社團公開募集森林資源生態補償基金，主要募集國際組織、外國政府和國內單位、個人的捐款或援助。通過這些渠道，可以逐步提高森林生態效益補償標準，提高林農的造林護林積極性。四是出臺造林撫育投入補貼等扶持政策，鼓勵林農植樹造林，加快綠化步伐，增加林農收入。

3.3 建立林權流轉管理制度

建立林權流轉管理制度，規范林業產權合理流轉是建立現代林業產權制度的核心部分。林業產權作為一種可以流動的生產要素資源，應該有一個不斷從較低層次合理流向較高層次的運動過程，以獲得要素資源效率的最大化。如果林業產權停滯在千家萬戶經營的原始狀態，是不符合建立現代林業產權制度的目的的。因此，要最大限度地促進林業產權的合理流動和優化組合，切實保障林業產權的順暢流轉。一是要建立產權管理機構，完善森林資源流轉辦法和森林資源評估標準，為林權流轉創造良好的實施運行環境；二是要樹立廣大林農對林業產權的商品化經營意識和資產成本意識，鼓勵林農買進賣出，或入股聯營，或承包租賃，將林業產權等同房地產或其他產業一樣，進行流轉或變現。

3.4 健全社會化服務體系建設

林業產權的確立、保護和流轉，除了需要政府的運作來支撐外，還需要民間公眾的支持配合。一是要積極引導民間建立林業行業協會和各種專業組織，為林農提供科技、行業信息、產品銷售、管理方面的社會化服務；二是加大信貸政策扶持力度，放寬貸款條件，擴大面向林農的小額貸款和聯保貸款，允許以林木抵押申請貸款；三是組建林木資產評估、林業產權交易等中介機構，為林業產權的依法流轉敞開方便之門；四是加快成立林權登記管理中心，依法規范和搞活流轉，提供評估、交易、科技、信息、人才和貸款、保險等服務。