將一號(hào)文件落到實(shí)處

□馮建維

根據(jù)各方解讀，2011年的中央一號(hào)文件之所以將水利工作的重要性提到了前所未有的高度，是由于決策層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到：當(dāng)高速公路、高速鐵路已基本初具規(guī)模后，水利正在成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板；中國(guó)稀缺的農(nóng)業(yè)資源三要素水土熱中，只有“水”尚有潛力可挖。

這使整個(gè)水利行業(yè)群情激奮、熱情高漲。但事實(shí)上，如何把通篇都是原則性的中央一號(hào)文件落到實(shí)處，還有水權(quán)制度、耕地保護(hù)制度、水利工程管理模式、投資渠道的理順及相關(guān)制約、制衡機(jī)制的細(xì)化，才是未解之題。

由于眾所周知的原因，各級(jí)政府和農(nóng)民在農(nóng)業(yè)方面的追求目標(biāo)也不相同：中央要糧食安全、地方要可用財(cái)力、農(nóng)民要增收。不承認(rèn)行業(yè)間、各級(jí)政府間存在著利益博弈，是不肯面對(duì)現(xiàn)實(shí)的“鴕鳥心態(tài)”。在這個(gè)大背景下，水利行業(yè)的任何一項(xiàng)“細(xì)化”中央一號(hào)文件政策的出臺(tái)，都要謹(jǐn)防其他行業(yè)和地方政府的拖延甚至抵制。而不過(guò)分為本行業(yè)爭(zhēng)利，則是水利政策不被拖延和抵制的前提。

按照中央一號(hào)文件的規(guī)定：從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。這一條的本質(zhì)，是中央政府要求地方政府承擔(dān)起更多的農(nóng)田水利建設(shè)責(zé)任。但落實(shí)這一條有兩點(diǎn)需要進(jìn)一步厘清：土地出讓金是地方政府收入的主要來(lái)源之一，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。這些地區(qū)歷史上挪用農(nóng)田水利資金的現(xiàn)象就很普遍，審計(jì)后遭到制裁的也時(shí)有發(fā)生。上級(jí)財(cái)政的農(nóng)田水利資金都敢挪用，把本級(jí)財(cái)政的錢足額用于農(nóng)田水利建設(shè)幾乎是不可能。預(yù)計(jì)他們可能采取的應(yīng)對(duì)措施有：賬面上從土地出讓金中提取了10%，但不用于農(nóng)村的農(nóng)田水利，而是用于其他建設(shè)以進(jìn)一步提高地價(jià)。歷史上有多少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)市區(qū)河流兩岸的沿江帶狀公園，不是用水利資金干的？有任期的市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)們，一定會(huì)把有限的資金用于市民們都能看到的“顯績(jī)”——即市區(qū)里，而不會(huì)去干那些鄉(xiāng)村的農(nóng)田水利即“潛績(jī)”上。事實(shí)上，在很多地方，與用真金白銀建設(shè)起的現(xiàn)代化城市相比，農(nóng)田水利連“潛績(jī)”都談不上。建立什么樣的考核機(jī)制，使地方政府主要官員的利益能與農(nóng)田水利建設(shè)相一致，還需細(xì)化。

第二個(gè)需要厘清的是：從高房?jī)r(jià)主要出在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)看，土地出讓金也主要出在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。但這些地區(qū)往往已沒(méi)有多少耕地，就是有錢也沒(méi)有多少農(nóng)田水利可干。

與此同時(shí)，現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)和部分時(shí)段的糧食出口管制，其實(shí)是隱含著農(nóng)產(chǎn)品輸出地對(duì)接收地的價(jià)格補(bǔ)貼，即農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的繼續(xù)哺育。以2007年為例，當(dāng)年下半年全球糧食價(jià)格飛漲，導(dǎo)致全世界有39個(gè)國(guó)家發(fā)生動(dòng)蕩。2008年年初國(guó)際市場(chǎng)上每噸大米達(dá)到7000元，但黑龍江省的稻米產(chǎn)地僅2200元/噸。中央政府為了確保國(guó)內(nèi)的糧食安全和物價(jià)穩(wěn)定，不允許黑龍江省出口。這樣一來(lái)，黑龍江省經(jīng)鐵路外運(yùn)的138億斤大米僅國(guó)內(nèi)銷售減收就達(dá)331億元。黑龍江省為國(guó)內(nèi)的低物價(jià)穩(wěn)定和國(guó)家的糧食安全做出了巨大的犧牲，就是農(nóng)業(yè)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的哺育。

以上這些，無(wú)不呼喚著中央財(cái)政將各地的土地出讓金上收后，按照各地農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)的大小重新分配。

目前，轟轟烈烈的水利大上已經(jīng)帶來(lái)了新的矛盾。如中央水利投資的大增，使部分農(nóng)業(yè)省份為了給中央水利投資提供配套資金，連水利工程歲修資金都停了。但對(duì)建成水利工程不歲修，將使建成水利工程難以發(fā)揮正常效益，這不僅是又一波水利工程的重建輕管，更暴露出農(nóng)業(yè)地區(qū)為了保證國(guó)家糧食安全所帶來(lái)的財(cái)政窘境。事實(shí)上，讓商品糧調(diào)出省份為中央水利投資提供配套資金的本質(zhì)，是讓農(nóng)業(yè)地區(qū)為了中央的糧食安全而重復(fù)“征稅”。

隨著中國(guó)的主要基礎(chǔ)設(shè)施逐步建成和民主化進(jìn)程及公共財(cái)政體制的不斷完善，繼大規(guī)模的水利建設(shè)之后，中國(guó)公共財(cái)政支出的權(quán)重，將從目前的約60%用于政府開支（包括政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)），更多轉(zhuǎn)向養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障等民生領(lǐng)域，這也是世界上大多數(shù)民主國(guó)家分配公共財(cái)政資金的普遍權(quán)重。

因此，這一波大規(guī)模的水利建設(shè)必將對(duì)處在社會(huì)關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的水利規(guī)劃、投資、建設(shè)和管理制度，提出更高的要求。總的來(lái)說(shuō)，水利行業(yè)還沉浸在投資會(huì)增加、設(shè)計(jì)施工項(xiàng)目會(huì)增加和職工收入會(huì)增加，即水利大發(fā)展的前夜中。但歷史已經(jīng)證明，沒(méi)有制度建設(shè)、制衡機(jī)制建設(shè)作保證的大發(fā)展，是很危險(xiǎn)的。大規(guī)模高速公路、高速鐵路建設(shè)后給這些行業(yè)帶來(lái)的后續(xù)難題，不僅是資金挪用和腐敗，更是物流成本和票價(jià)畸高后，無(wú)論怎樣定價(jià)和收費(fèi)都廣受詬病，甚至是把政企不分的鐵道部撤銷的呼聲。一個(gè)行業(yè)大發(fā)展之后面對(duì)的竟是致命的、有根有據(jù)的被撤銷的輿論，對(duì)此你會(huì)有怎樣的慨嘆？