保障房大躍進

周政華

保障房大考

為了改善城市困難居民居住問題,中央政府提出宏大的保障房計劃。

而現在，保障房建設正在考驗地方政府。一方面，住房和城鄉建設部最新公布的數據顯示，截至7月底，全國城鎮保障性住房和棚戶區改造住房開工率已達7成，速度驚人；另一方面，一些地方政府用機關福利分房、企事業單位自建房來沖抵保障房壓力。

在中國分稅制度框架下，一個具有自身利益偏好的地方政府，需要在民生保障和政府腰包之間做出選擇。

面對保障房，一些地方政府，各出其策，應對、化解、甚至扭曲這一惠民計劃。當然，也有一些地方政府，希圖通過創新，探索保障房建設的新模式。

本刊在北京、重慶、上海、深圳等四地調查，呈現出中國最具樣本意義的一線城市的保障房建設路徑，以期推動有著“居者有其屋”理想的地方政府，按照中央政府的部署，保障“保障房”，將保障房名副其實地從圖紙搬到城市的地面上。

保障房大躍進的背后，反映了地方政府在保障房上的基本邏輯，即如何盡可能地在少動用財政資金的約束條件下，蓋更多的房子

當鐵道部不得不下令全國高鐵降速運營時，住房和城鄉建設部（下稱住建部）正在創造另一項新紀錄。

2011年6月11日，全國保障性安居工程工作會議在石家莊召開。選定河北省會作為會議地點，重要原因之一是，河北省保障房建設已完成全年計劃的7成，比其他省市快了一大截。住建部在這次會議上公布，截至5月底，全國保障性住房、棚戶區改造住房已開工建設340萬套，完成全年計劃的34%。

就在各界質疑保障房任務能否如期完成時，住建部部長姜偉新在上述會議上表示，“今年的1000萬套保障性安居工程建設任務，既是經濟任務又是政治任務。各地必須在11月底前全部開工，確保年內基本建成400萬套以上。”

隨后的兩個月里，保障房建設突然提速。短短61天，全國保障房新開工量增長了380萬套，平均每天新增建設6萬套，日開工量相當于整個北京市半年的商品住宅竣工數量。

2011年8月12日，住建部公布了保障房建設的最新數據：今年1～7月，國內城鎮保障性住房和棚戶區改造住房的開工建設數量為721.8萬套，開工率為72%，其中陜西、遼寧兩省的開工率甚至超過100%。

至此，從住建設部公布的數據上看，全國范圍內的保障房建設可謂“時間過半、任務完成過半”。

棚戶區改造、拆遷安置房挑大頭

今年3月5日，國務院總理溫家寶在作2011年政府工作報告時表示：“今年要再開工建設保障性住房、棚戶區改造住房共1000萬套”。

這一任務量與2010年全國新建商品住宅總套數大致相當。在很多房地產業內人士看來，一年開建1000萬套保障房和棚戶區改造住房，幾乎是“不可能完成的任務”。華遠地產董事長任志強今年7月5日就在出席某地產論壇時直言，“（完成這個目標）這根本不可能”。

但是，“不可能完成的任務”是如何完成的呢？

從2010年開建580萬套保障房，到2011年開建1000萬套保障房，保障房建設目標幾乎翻了一番，與此同時，保障房的范圍也一再擴大。

住建部公布的保障房目標中，具有典型保障性的公租房和廉租房，二者合計建設量約為380萬套，占總任務量不到4成。此外，近40%的保障房為棚戶區拆遷安置房，20%為經適房、限價房。

由此，保障房擴容大幕正式拉開，一些地方在制定保障房建設任務時，也傾向于多建經適房、限價房和棚戶區拆遷安置房，以便完成中央下達的任務。

陜西和遼寧，是國內僅有的兩個保障房開工率超過100%的省份，但這兩個省份的保障房中，相當一部分為拆遷安置房和棚戶區改造房。

2011年年初，陜西省與中央簽下47.43萬套保障房的軍令狀，建設量位居國內各省市第三，這其中，經適房、限價房、棚戶區改造安置房占總任務量的6成以上。

遼寧省也把棚戶區改造，與保障房建設結合在一起。遼寧省2011年計劃改造的國有工礦棚戶區超過十萬戶，改造面積占該省保障房建設總量的三分之一以上。事實上，這些項目在去年就已經確定。

無獨有偶，在地方財政相對富足的上海市，挑起保障房建設大梁的，也是為舊城改造而配建的拆遷安置房。

上海市住房保障和房屋管理局官方網站公布的該局“2011年工作要點”提出，今年，該市計劃新建1500萬平方米的保障性住房，其中，拆遷安置房面積為800萬平方米，經適房為500萬平米，公租房為200萬平方米。由此可見，拆遷安置房占據了該市今年保障房建設半壁江山。

舊區改造歷來是推動上海房地產發展的第一推手。今年2月28日，上海市副市長沈駿在該市舊區改造工作會議上透露，“十一五”期間，上海中心城區共拆除二級舊里以下的房屋343萬平方米。此間上海房價也一路飛漲，據上海永慶房屋統計，該市一手住宅成交價格從2006的1.2萬元/平方米上漲到了2010年的2.2萬元/平米房左右，整個“十一五”期間，上海的房價翻了一番。

保障房再擴容

1998年房改之后逐步停止審批的單位自建房，如今也變身為保障房。

今年1月21日，北京市住建委新聞發言人秦海翔表示，該市將鼓勵機關及企事業單位、高校、科研院所等社會單位利用自有國有土地建設公租房，鼓勵產業園區建設公租房向園區內企業職工出租，鼓勵農村集體經濟組織利用存量建設用地建公租房。

在“三鼓勵”政策引導下，北京經濟技術開發區建成了亦城名苑、鹿海園四里小區等公租房小區，目前已陸續交付園區企業，分配給單位職工租住；首都師范大學、良鄉高教園等高校的自建公租房也即將開工，竣工后均定向租給學校教職工；北京市公安局早在2010年就向住建部門提出申請，把二環內宣武區半步橋街44號地作為該單位的公租房建設用地。

山東濟南也開始學習北京的做法。在2011年4月27日召開的濟南市保障性安居工程和農村住房建設工作會議上，濟南市市長張建國稱，支持駐濟中央和省直單位在自有存量土地內按政策、規劃及需求建設公共租賃住房。

一位接近陜西住建系統的人士向《中國新聞周刊》表示，在陜西，把一些企事業單位的內部房納入保障房的做法較為常見。例如，寶雞石油鋼管廠總投資1.2億元建設的5棟住宅樓及地下車庫，被納入當地的保障房；西安華衡實業發展有限公司占地1公頃的職工宿舍，開工時間尚未確定，也被算作當地廉租房項目；尚未開建的吳堡縣廉租房籌建處，其占用的地塊也被界定為廉租房用地。

而一些小產權房也有可能借保障房東風，實現合法化，成為保障房大家庭的一部分。

眼下，深圳市似乎試圖借建設保障房之機，將農民房重新納入其管理范圍之內。今年4月25日，深圳市查處違法建筑領導小組辦公室例會上，有人提議將部分征收的農民房，納入保障性住房供應體系。2008年深圳市國土資源和房產管理局聯合完成的一項全市住宅狀況調查顯示：深圳農民房約有33萬棟，面積超過3億平方米，占城市住宅總量近一半。

在清華大學建設管理系房地產研究所副教授鄭思齊看來，這些農民房事實上是在政府尚未重視住房保障問題時，市場自發形成的保障房供給。鄭思齊在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，如果能夠對現有的大量“城中村”進行改良，提高其居住質量和公共服務水平，不失為借助市場力量做大保障房蛋糕的一種選擇。

地方政府的算盤

保障房建設大提速的背后，反映了地方政府在保障房上的基本思路，即如何盡可能地在少動用財政資金的約束條件下，蓋更多的房子。

《中國新聞周刊》調查發現，地方政府建設保障房，需要直接出資的部分，并沒有此前坊間盛傳的萬億之多。

據住建部初步匡算，建設1000萬套保障房，所需資金大約在1.3萬億元左右，其中中央財政撥款1292.66億元，占比不到10%，余下絕大部分需地方自籌。中央和地方政府出資比例的確定，依照“誰擁有誰建設”的原則來劃分。由于各地保障房的所有者為地方政府，因此，中國的保障房建設資金絕大部分需地方政府籌集。

實際上，由于經適房、限價房、拆遷安置房，地方運作多年，業已形成“政府低價供地——開發商開發——符合條件的居民購買”的成熟模式，整個過程幾乎不需要動用財政資金。一些兩限房、經適房地塊的招拍掛競爭甚至十分激烈。如2007年北京土地儲備中心推出的朝陽區常營鄉“兩限房”B2組團地塊，吸引了15家開發商前來競標，最終該地塊成交價比底價高出一倍。

真正考驗地方政府的，主要是380萬套公租房和廉租房，這兩塊所需資金大概在5000億元左右。考慮到中央財政撥款的那一部分，事實上需要地方融資的額度大概在3700億元左右。

如果地方政府遵守現行規定，每年從土地出讓凈收入中拿出至少10%的資金，用于保障房建設，加上發改委授權地方融資平臺公司年內發行用于保障房建設的2000億元企業債，那么，廉租房和公租房的建設資金來源，就不會存在太大問題。

但是，恰恰由于1994年實行分稅制改革之后，地方財源縮水，財政收入嚴重依賴于土地出讓金收入，國內多數城市并未嚴格遵守這一規定，這才導致1998年房改后保障房建設欠債過多。因此，歷史經驗表明，靠提取一定土地出讓金建公租房的想法并不現實。

還有一些城市試點貸款公積金建保障房。早在2010年10月，住建部、財政部就已確定北京、武漢等28個城市，為住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市，但授予的貸款額度僅為493億元，對于保障房建設仍是杯水車薪。據中國房地產學會副會長陳國強的估算，盡管目前我國住房公積金約有5000億元的沉淀資金，但這些資金不可能全部提取用于保障房建設。

《中國新聞周刊》在北京、上海、重慶、深圳等地調查發現，房價漲幅較快、土地價格較高的城市，其保障房建設進度往往較慢。

住建部公布的數據顯示，國內土地出讓金收入最高的北京和上海，今年上半年，房地產投資增速同比增長只有個位數，增速為全國最慢。兩地保障房建設進度亦落后于全國平均水平，截至今年7月底，上海市僅完成全年保障房計劃開工量的51%，位居全國倒數第一。

清華大學建設管理系房地產研究所副教授鄭思齊，是國家社會科學基金重大項目“加快保障性安居工程建設”子課題“保障性安居工程的土地供給”項目的負責人。2011年7到8月份，鄭思齊和他的同事在重慶市和湖北省黃石市等地調研保障房建設時發現，這些城市能夠走在保障房建設的前列，與地方負責人重視和地方政府大力投入資源、并積極向中央政府爭取資源有密切關系。

鄭思齊表示，重慶市擁有大量的土地儲備，并且爭取來了國家開發銀行和全國社保基金的信托貸款；黃石市也積極爭取中央政策并投入地方資源，獲得了國家開發銀行貸款，也進行了許多機制創新。

資金死結待解

公租房已經成為保障房建設最大的難點，其癥結仍然在于融資難。

由于公租房的定位為“只租不售”，且租金水平比市場價格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年時間才能收回成本。因此，開發商較少涉及該領域，銀行放貸亦十分謹慎。

中國農業銀行戰略規劃部總經理胡新智對《中國新聞周刊》表示，由于公租房尚未找到盈利模式，因此商業銀行在考慮這類項目貸款上比較慎重。交通銀行首席經濟學家連平在接受《中國新聞周刊》采訪時亦表示，由于今年信貸偏緊，公租房融資必須要開拓信貸之外的渠道。

目前，國內保障房建設的銀行貸款相當一部分來自政策性銀行——國家開發銀行。國家開發銀行今年7月28日公布的數據顯示，今年上半年該行發放保障性安居工程建設貸款余額新增443億元，占到同業保障房貸款新增額的將近一半。

除去銀行貸款，其他市場化融資渠道，還有保險資金、信托、企業債等方式可供選擇，但都存在融資規模較小的問題。

目前，全國社保基金已經在南京、天津、重慶三地，通過房地產信托基金的方式，為當地的公租房建設提供融資105億元，其中以重慶獲得貸款最多，為45億元。但這對于重慶龐大的保障房建設規模來說，仍然是杯水車薪。

商業保險公司投資保障房更加小心翼翼。

今年4月，太平洋資產管理公司牽頭聯合了中國人壽、中國人保、平安保險、太平洋保險、泰康人壽等其他六家保險公司，計劃以債券投資的方式，以獲取土地抵押的前提下，將500億保險資金借貸給北京市土地儲備中心，由后者利用這筆資金為北京市保障房建設提供前期土地供應，但僅限于一級土地開發，不涉及二級市場。目前，這一計劃已上報保監會，等待審批結果。

事實上，愿意參與公租房建設的開發商同樣也是少數。

中冶科工董事會秘書康承業在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，綜合資產負債、財務狀況等因素，該公司選擇了保障房當中的限價房、經適房，沒有選擇比例較小、回報期過長的公租房。目前中冶科工投資有24個保障房項目，以經適房居多。

球，最終還是踢給了國企。

《中國新聞周刊》在重慶和北京兩地采訪發現，參與兩地公租房建設的開發商大都系當地國資委下轄企業。京渝兩地的公租房項目，在全市保障房中占比均超過6成，建設總面積也位居全國前列。

位于北京西二旗公租房項目，由北京市安達房地產開發公司建設，該公司為北京國資委下轄企業三元集團的下屬公司。為了降低西二旗公租房項目的建設成本，北京市修改了土地招拍掛出讓制度，允許安達房地產開發公司不用一次性繳納70年土地出讓金，只需分年繳納所需的費用即可。此外，北京市還通過鼓勵機關、企事業單位，自籌資金建公租房，進一步為地方財政減負。

在重慶，挑公租房建設大梁的，也是地方國資企業。重慶最大的公租房項目——城南家園由重慶城投集團投資新建，總投資超過60億元，完工后可提供3.3萬套住房。

清華大學建設管理系副教授鄭思齊在重慶調研時發現，重慶的保障房建設從土地一級開發到樓宇建設，全部交由重慶城投集團和重慶市地產集團兩家地方國企開發建設，沒有給其他企業參與開口子。重慶主建部門官員告訴鄭思齊，重慶這樣做的目的，是充分利用國有資源為老百姓辦事，減少向外流出的利潤。

但并不是每一個地方政府都擁有類似重慶這樣的地方大國企來運作公租房項目。眼下，越來越多的地方，開始采用行政手段，強制要求開發商在新建住宅中配建一定比例的保障房，最終由政府以成本價回購。

今年3月以來，北京、上海、廣州、杭州、鄭州、青海、山東、湖南等地相繼出臺商品住房項目配建保障性住房實施辦法，保障房占商品房的配建比例一般在5%到10%之間。但如何回購，卻成為懸在開發商頭上的未解之謎。