北京:“分包”保障房

周政華

在機關、企事業單位和高校科研院所盡可能自建完成保障房之外，受形勢所逼，北京市不得不對房地產市場的一些老規矩動刀

在北京市西三環外首都師范大學（下稱首師大）南校區的正中央，過去數十年來一直被一片低矮平房區所占據，這八排平房間距最窄處僅容一人側身經過，房屋外墻紅磚裸露，屋頂瓦片中夾雜著黑色的防水油氈，門口坑坑洼洼的路面上還殘存著前日落下的雨水。這一切，與周圍現代化的游泳館、教師公寓大樓形成了鮮明的反差。

不過，再過幾個月，這片平房區將被全部推倒，一棟18層高、建筑面積近3萬平米的住宅樓將在原地開工建設。這棟尚停留在圖紙上的住宅樓，是北京在2011年計劃新建的20萬套保障房的一部分。

2011年，中央下達給北京市的保障房建設任務是20萬套，其中10萬套為保障性住房，另外10萬套為拆遷安置房——這個數字，比北京市去年一年的商品住宅竣工總數還多。為了能夠如期完成任務，北京市重拾單位自建房的老經驗，鼓勵機關及企事業單位利用自有國有土地建設公租房。

2011年4月1日，北京市住建委主任隋振江在首師大調研時表示，支持學校作為主體建設保障房。很快，首師大南校區家屬區平房改造項目，被納入了北京市保障房建設計劃。7月26日，北京市規劃委員會公布了這一項目的最終規劃方案。據悉，該項目建設資金由首師大自行籌集，項目竣工后，將定向租賃給校內的教職員工。

單位自建房四處開花

首師大并非北京市唯一一所使用自有國有土地建設保障房的高校。

在位于北京西南郊的良鄉高教園，20萬平方米的公租房項目正在進行前期規劃。良鄉高教園內聚集了中國社會科學院研究生院、北京理工大學、北京工商大學、首師大等四所高校及科研院所。

今年6月，良鄉高教園區管委會常務副主任高培軍在出席“中美高教園區研討會”時透露，該園區將建立20萬平方米的公租房，用于解決園區高校教師的住宿問題。

此外，清華大學位于海淀區八家村的經適房項目和北京大學在肖家河村的經適房項目，拆遷工作在拖了8年之后，于今年再度啟動。

北京市早在2003年就將這兩個地塊無償劃撥給兩校作為教育附屬用地，但由于拆遷賠償過高，拆遷一度停滯數年。自從今年北京市把城鄉結合部拆遷安置房納入保障房建設計劃后，八家村和肖家河村的拆遷工作也被提上了日程。這兩個項目完工后，預計將為清華大學和北京大學兩校教職員工提供近一萬套住宅。

一位接近國土資源部的人士告訴《中國新聞周刊》，高校自建經適房后，教職工就不必再去參與社會上的保障房申請，減輕政府負擔，這是一件好事。

除了高校系統外，北京市境內各大開發區、工業園也成為保障房建設的主力軍。

在位于北京城南亦莊的北京經濟技術開發區，鹿海園四里公租房小區目前已經完工，小區內800套住宅目前均已定向分配給了諾基亞、奔馳汽車、中鐵十九局等公司的員工，這些企業都是開發區的納稅大戶。

在北京經濟技術開發區，包括鹿海園四里、亦城名苑在內的公租房項目，統一由開發區管委會下轄的北京經濟技術投資開發總公司負責開發，目前在建公租房總面積約為26萬平方米，投資總額接近10億元，2012年全部完工后，可以滿足近2萬名職工的住房需求。

北京的另外一家國家級開發區——中關村國家自主創新示范區，目前已經規劃在東升鄉、西二旗、蘇家坨三地興建保障房。其中，西二旗5萬平米公租房已經全面開工，負責這項工程的北京安達房地產開發有限公司工作人員告訴《中國新聞周刊》，該項目將于明年10月竣工后，整體租賃給周邊科技園，再由園區管委會按照先前制定的指標，分配給園區企業，再由企業轉租給職工。

北京經濟技術開發區和中關村國家自主創新示范區，之所以能夠大規模地獨立新建大規模的保障房，其主要原因在于其自身財力雄厚。據兩家園區管委會公布的數據，2010年，北京經濟技術開發區和中關村國家自主創新示范區的財政收入均超過200億元。

在北京市相關政策的鼓勵下，一些經濟實力較強的大企業，也開始在自有土地上建設保障房。

在昌平高科技產業園區入駐的最大一家企業——中石化科學技術研究中心就計劃，從該中心在園區內的40萬平方米的居住及科研用地，拿出6萬平方米建設公租房。為此，北京市規劃委員會還特意把其中的C1地塊用地性質，由科研教育用地調整為居住及科研用地，容積率也調高了一倍。

被保障房逼出的改革

作為中國的政治、文化中心，北京市內聚集大批機關、企事業單位和高校科研院所，如果這些部門人員所需的保障房，能夠都由其自建完成，那么對于北京市來說，將極大緩解保障房的建設壓力。但僅僅依靠單位自建保障房，尚不足以完成20萬套的保障房任務。受形勢所逼，北京市不得不對房地產市場的一些老規矩動刀。

只要是辦公時間，海鶻落村村支書茹杰辦公室里的沙發上，永遠都會坐著幾個拆遷戶。7月的一天，當《中國新聞周刊》記者見到茹杰時，他正把一根香煙拋給剛剛落座的村民，接下來就是一連幾個鐘頭的拆遷賠償的討價還價。

海鶻落村地處昌平區北七家鎮，距離地鐵五號線終點站不過五公里，該村周邊的商品住宅價格已經接近每平方米兩萬元左右。當地村民的一項主要收入來源就是出租自建房，不過由于這些房子建在集體土地上，按照現有的土地制度，屬小產權房，政府并不承認其出租和出售的合法性。

不過，改革最早還是從小產權房上撕開了一道口子。

爭取多年之后，海鶻落村最終被納入北京市“集體土地上新建租賃房”的試點。為了緩解市級政府的保障房建設壓力，2010年11月召開的北京市住房保障工作領導小組辦公室聯系會議，原則同意在海鶻落村、蘭各莊村、唐家嶺等地在集體土地上建設租賃房。

據海鶻落村村支書茹杰介紹，海鶻落村的租賃房項目，由村集體自籌資金，分兩期建設，第一期的建設面積為14萬平方米左右，預算投資金額大約4億元，建成之后主要配租給緊鄰村東的昌平高科技產業園科技園內的企業職工，該項目只租不售，所得租金按股份分紅給村民。

7月18日，海鶻落村村委會發布了該村租賃房項目工程(監理)招標公告。就在集體土地建設公租房低調地進行試點的同時，北京市還一改土地出讓金“一交70年”的規定，供地方式“由賣改租”，轉而進行土地“年租制”試點。

當北京市政府確定“2011年公租房占保障房供應套數60%以上”的目標后，在今年北京市“兩會”上，西城區人大代表松巖在分組審議會上提出，要想吸引社會單位參與保障房建設，鼓勵政策不可或缺，首要的就要研究制定年租制土地供應辦法。

參與北京多個保障房項目建設的北京住總集團董事長張貴林認為，公租房項目嘗試年租制供地，可以攤薄住房建設成本，有利于吸引社會資本參與建設保障性住房。此前這家公司在承建北京翠城經適房項目時虧損了21億元，幾乎是“建一平方米就虧一平方米”。

但這種土地“年租制”，并不利于土地財政增收。不過，為了讓企業有動力參與保障房建設，政府最終還是決定在小范圍內進行試點。

承建西二旗保障房項目的北京安達房地產開發有限公司，成了土地出讓金年租制的第一個試點公司。不過該公司有關負責人對《中國新聞周刊》表示，具體的操作流程目前不太方便透露，因為“今天的經驗有可能成為明天的教訓”。

遠洋地產，也是北京保障房的開發大戶，先后承建過遠洋潤園、遠洋沁山水上品等保障房項目，遠洋地產集團戰略發展部工作人員馮沖向《中國新聞周刊》表示，在政策層面上，如何在制度設計上鼓勵房地產企業參與保障性住房建設的積極性，還需要探索。

目前，參與北京保障房建設的公司，比如住總集團、北京安達房地產，大都系北京國資委下轄企業，或者為總部設在北京的大型央企，幾乎看不到民企的身影。

為了吸引更多企業參與保障房建設，北京市政府還提出可以減免相關稅費。

北京市住建委2011年5月23日發布了《關于貫徹落公共租賃住房稅收優惠政策有關問題的通知》，6月1日起，公租房建設單位在申報相關材料并通過認定后，可享受到城鎮土地使用稅、印花稅、契稅等多項稅收減免的優惠。

在當前房地產市場調控的背景下，開發商不僅很難從銀行獲得貸款，而且信托、股市再融資的渠道亦被堵塞，類似北京市這樣為承建保障房的開發商減稅的做法，在其他城市并不多見。

減稅之外，政府通過修改規劃的方式，允許開發商在保障房項目中擴大配建的商業建筑面積，以增加收入，攤薄保障房部分建設成本。

位于昌平區東小口鎮蘭各莊村的保障房項目，在2006版中心城區控制規劃中，其用地規劃居住用地容積率為2.5，建筑高度60米。后來昌平區明確該地塊用于保障房建設后，便申請將居住用地容積率調整為2.8，建筑高度調整為80米。此外，周邊的配套商品用地也一并“擴容”：文化娛樂用地建筑高度從18米調高到24米、商業金融用地調整為多功能用地F1，建筑高度上限調高至80米。

土地財政根基松動

當機關、企事業單位、科技園區，包攬了北京市保障房建設重任后，北京市政府的擔子看似應該輕了許多，但事實上，卻并非如此。

中國國際金融有限公司研究員白宏煒，在通過對過去十年國內一線城市的經適房和棚戶區改造房建設規模與土地出讓金變化的研究后發現，政府建保障性住房的直接投資規模并不大，但土地出讓金和稅費的損失較大。

在開建近14萬套保障房之后，北京市土地出讓金收入上的變化，印證了白宏煒的判斷。

根據北京市國土局公布的數據，在2011年北京市計劃供應的2550公頃住宅用地中，保障性住房用地將占52%的份額。目前，保障房供地量已經過半，其中，在今年上半年，北京市廉租房及公租房用地的供應量達到300公頃，為2010年的6倍。

與此同時，北京市土地出讓金收入大幅下滑。來自北京土地整理儲備中心的數據顯示，今年上半年，北京市住宅用地出讓金僅為120.3億，同比下滑了75.4%。

對比歷史資料可以發現，今年成交的土地面積是2008年的兩倍，但土地出讓金總收入卻與2008年基本持平，反映出單幅土地價格的縮水。據北京土地儲備管理網數據顯示：今年截至8月10日，北京住宅土地均價為4777元每平方米，相比2010年全年的均價7322.7元每平米下調了34.7%。

從短期財務情況看，當前北京市保障房供地模式，注定了保障房特別是公租房建設將是一筆賠本的買賣。

眼下，北京市對不同主體承建保障房，采取了不同的土地供應模式：對于由市區縣政府所屬機構建設并公開配租的，一般按劃撥方式供地，這種情況下，政府通常將流失絕大部分的土地出讓金收入；對于以企業為主體的，通過“招拍掛”方式出讓土地，這也是目前最為主流的土地出讓方式，這種方式較有利于財政增收；對于利用自有用地進行公租房建設的，則比較靈活，但目前大部分仍以無償劃撥居多。

廉價甚至免費提供保障房用地，最終導致北京市陷入這樣一個怪圈，保障房用地出讓地越多，土地出讓金下滑幅度就越大。由此也不難理解，為什么在住建部公布今年1～7月份，全國各省市保障性安居工程開工情況中，北京完成年度計劃的尚未達到全國72%的平均水平。

為了應對這種被動局面，今年6月30日，北京市注資100億元，成立了北京市保障性住房建設投資中心，今后，各單位自建之外的公租房，均由該中心負責融資、建設收購和運營管理。

北京市級公租房投融資平臺的成立，表明保障房建設的利劍，已經傷及土地財政的根本，這也暴露出一座城市的經濟如果高度依賴房地產，將會帶來怎樣的風險。

房地產早已成為北京市事實上的支柱產業。國家統計局公布的數據表明，今年上半年，房地產投資占北京市固定資產投資的56%，這一比例位居國內各省市第一。但受到房地產調控的影響，同期房地產投資增速不到4%，最終拖累全市經濟增長跌至8%，增速為全國31個省市區最末。

對于這種現象，全國政協委員、經濟學家厲以寧稱，土地財政已經走到盡頭了，不能老靠賣地來搞建設。

也許，北京的轉變是個開始。