湖南規(guī)范“依法執(zhí)政”

申欣旺 白祖偕 劉雙雙

“依法執(zhí)政”的目標(biāo)已經(jīng)提出7年，如何“依法執(zhí)政”卻存在諸多模糊地帶。

中共湖南省委的探索頗具意義，值得密切關(guān)注

法律科班出身的中共湖南省委書記周強(qiáng)提出的“法治湖南”理念，在逾一年的醞釀與探索之后，其綱要浮出水面。

2011年7月26日，中共湖南省委在九屆十三次全會上審議通過《法治湖南建設(shè)綱要》（以下簡稱“《綱要》”），這份《綱要》力圖在湖南“營造公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境，為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定提供有力的法治保障”。

中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長應(yīng)松年在接受《中國新聞周刊》采訪時予以肯定，“這意味著執(zhí)政黨從依法行政邁向?qū)σ婪▓?zhí)政的探索，很了不得，這是一個飛躍。”

引人關(guān)注的是，在周強(qiáng)提出“四個湖南”（綠色湖南、創(chuàng)新型湖南、數(shù)字湖南和法治湖南）后，“法治湖南”獲得優(yōu)先考慮。在內(nèi)部會議上，周強(qiáng)亦談及此種安排的原因，認(rèn)為“法治湖南”是其他“三個湖南”的保障。

國內(nèi)首部“法治”綱要

從公開的文本來看，《綱要》主要包括三大塊內(nèi)容，其中總論方面提出了法治湖南建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則，并提出到2020年的總體目標(biāo)，即通過十年時間使“地方性法規(guī)規(guī)章更加完備，依法治國基本方略深入落實(shí)，公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，公民合法權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障，全社會法治意識和法律素質(zhì)普遍提高，經(jīng)濟(jì)社會秩序良好，人民安居樂業(yè)”。

核心部分則是第二大塊。非常細(xì)致地提出“十二五”時期“法治湖南”建設(shè)的十二項(xiàng)主要任務(wù)。提高各級黨委依法執(zhí)政的能力和水平；推進(jìn)人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化以及立法、行政、司法等內(nèi)容包括在內(nèi)。

值得關(guān)注的是，《綱要》不僅提出加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，亦提出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治、社會法治、文化法治以及生態(tài)文明法治建設(shè)。此外，法制宣傳教育與加強(qiáng)和規(guī)范法律服務(wù)也被寫進(jìn)來。

黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，此后1999年修憲，“社會主義法治國家”被寫入憲法。至2004年，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，并提出“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。

同年9月，在黨的十六屆四中全會上，依法執(zhí)政作為執(zhí)政黨三大目標(biāo)（其余兩大目標(biāo)是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政）被提出來，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”被寫入黨的決議。

這次會議上，包括“貫徹依法治國基本方略，提高依法執(zhí)政水平；改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化；加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益等具有明確指向性的制度被提出來。

應(yīng)松年認(rèn)為，中央的部署具有戰(zhàn)略性和宏觀性的特點(diǎn)，但對具體工作如何做，仍需要可行的實(shí)踐與探索。這種背景下，湖南出臺《綱要》具有破冰意義。

《綱要》起草組長、湖南省委副秘書長、政策研究室主任賀安杰接受《中國新聞周刊》采訪時說，“中央確定大的改革方針，為地方在此前提下進(jìn)行探索奠定了基礎(chǔ)。”

賀安杰說，這份文件的起草并無其他模式可以借鑒，起草過程中爭議的問題頗多。《中國新聞周刊》獲知，從去年6月周強(qiáng)指示湖南省委政研室著手法治湖南建設(shè)調(diào)研以來，已經(jīng)先后五易其稿。

其中，經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的法治建設(shè)是否應(yīng)當(dāng)與黨委依法執(zhí)政、人大加強(qiáng)立法、政府依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法等內(nèi)容并列寫入有著不同的看法。也有人并不贊同將法律服務(wù)寫入綱要。

但最終，決策者認(rèn)為，法治本身是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面，《綱要》的特點(diǎn)正是要將各方面內(nèi)容寫入以達(dá)到實(shí)現(xiàn)法治的目的。

周強(qiáng)本人對《綱要》起草亦親自參與，不僅參加專題調(diào)研，還先后六次審閱修改《綱要》稿。在《中國新聞周刊》記者應(yīng)邀參加的一次內(nèi)部會議上，周強(qiáng)認(rèn)為，對湖南來說中心任務(wù)仍然是發(fā)展，要縮小和東部地區(qū)的差距。但他強(qiáng)調(diào)的是，科學(xué)發(fā)展與法治并不矛盾，科學(xué)發(fā)展要用法治來保障，抓法治就是抓發(fā)展。

探索可行的制度

對于湖南的探索，76歲高齡的應(yīng)松年教授非常贊賞。作為中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長，應(yīng)松年幾乎參加了改革開放以來所有重要的行政立法與法治政府建設(shè)工作。

應(yīng)松年說，“我們講依法行政，大家在思想上認(rèn)識比較一致，但依法執(zhí)政到底應(yīng)當(dāng)包括什么、具體如何做，我們有特殊的國情，世界各國沒有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，沒有基本的規(guī)則說可以先做什么后做什么，這也是為什么我們的政治體制改革一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥的原因。”

這種背景下，應(yīng)松年認(rèn)為，湖南將依法執(zhí)政、建設(shè)法治湖南分為十二大具體方面，比較具體可行。

從改革和完善黨委決策機(jī)制來看，《綱要》提出“加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化”，并要求“研究制定黨委重大決策程序規(guī)定，把調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢和集體討論決定作為黨委重大決策的必經(jīng)程序”。

應(yīng)松年認(rèn)為，把調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢和集體討論作為重大決策的必經(jīng)程序，一把手專權(quán)和拍腦袋決策將得到有效的防范，重大決策出現(xiàn)問題的幾率將大為降低。

《綱要》亦在黨務(wù)公開方面做了較為細(xì)致的探索。北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅教授告訴《中國新聞周刊》，這幾年中紀(jì)委、中組部一直在推動黨務(wù)公開，除中央試點(diǎn)外，亦有地方主動推進(jìn)此項(xiàng)工作。湖南通過《綱要》進(jìn)行系統(tǒng)的細(xì)化，亮點(diǎn)非常突出。

與其他地方細(xì)化權(quán)力清單等舉措不一樣的是，《綱要》從基本原則上要求“除涉及黨和國家秘密等依照規(guī)定不宜公開的以外，黨內(nèi)事務(wù)應(yīng)當(dāng)通過黨內(nèi)有關(guān)會議、文件、簡報(bào)等方式及時向黨員公開，涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公民、法人及其他組織權(quán)利義務(wù)的重大決策，應(yīng)通過網(wǎng)站、報(bào)刊、電視等便于公眾知曉的方式及時公開”。

“我們談法治，一個重要的方面就是黨和政府的信息要公開，《政府信息公開條例》已經(jīng)搞出來了，現(xiàn)在要求除了黨和國家秘密之外都應(yīng)當(dāng)公開，確立這個原則很了不得。”應(yīng)松年說。

在王錫鋅看來，黨務(wù)公開的核心是黨委決策權(quán)的公開，這又包括兩個方面，一是重大決策的公開，另一個是干部人事任命的公開。這二者在《綱要》中都能得到體現(xiàn)。

令外界關(guān)注的是，《綱要》史無前例地將“法律服務(wù)”納入法治體系，提出要“健全完善律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定、法律援助等法律服務(wù)體系，全面提升法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平”。

賀安杰告訴《中國新聞周刊》，“在起草的時候，有人認(rèn)為，法律服務(wù)是司法公正里面的問題，現(xiàn)在單列出來，基本的判斷是，法律服務(wù)不只是訴訟，真正的法治社會在各個方面都需要法律服務(wù)。我們很難想象，一個高度的法治社會卻沒有發(fā)達(dá)的法律服務(wù)業(yè)。”

建立可預(yù)期的法治環(huán)境

就這些制度創(chuàng)新，賀安杰的說法是，制度不是為了好看，而是為了管用。他說，《綱要》起草的目的之一，就是建立一個可預(yù)期的法治環(huán)境。“政府行為對社會的導(dǎo)向作用太重要了，我們要做的就是提供一個可預(yù)期的環(huán)境，給公眾安全感。”

早在改革開放之初，鄧小平就提出：為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。

然而，在中國內(nèi)地，這并非一個輕松的話題。2011年6月，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年到中國考察，發(fā)現(xiàn)大量的企業(yè)家向外移民并轉(zhuǎn)移財(cái)富。

在接受媒體采訪時，鄭永年分析道，中國現(xiàn)行稅收制度還是有利于富人的。這些投資移民跑到國外以后，生存環(huán)境并不好，不僅面臨高額征稅，而且看不出其資產(chǎn)有什么發(fā)展和擴(kuò)大，更多是純粹消費(fèi)。那么，就要思考一個問題：既然不能像在中國國內(nèi)賺錢那么多，為什么還要走？

鄭永年認(rèn)為，從接觸到的信息來看，投資環(huán)境、政策環(huán)境和法制環(huán)境在惡化。《物權(quán)法》雖然有了，但法治理念非常差，財(cái)富一旦被地方官員盯上，再多的財(cái)富也是無力抵抗的。

在一次內(nèi)部會議上，周強(qiáng)講得很樸實(shí)，“我們要建立一個公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境，全球五百強(qiáng)的企業(yè)，最重視的往往是一個地方的法治水平行不行。”

周強(qiáng)的講話有其背景。據(jù)了解，2010年8月，周強(qiáng)到上海世博主持招商洽談會，給他留下深刻印象的是，排名世界前五百強(qiáng)的企業(yè)老總們最關(guān)心的并不是湖南的招商優(yōu)惠政策，他們感興趣的是法治湖南這個新近提出的概念。

這些老總們擔(dān)心招商引資政策會不穩(wěn)定，這些政策通常都由招商引資的官員拍板做出，但卻極其容易因?yàn)楣賳T的變動而改變，法律能不能保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)是他們最為著急的事情。

在上面提到的這次會議上，周強(qiáng)給與會人員講了一個笑話來說明法治環(huán)境的重要性。他舉例說，我們某個地方招商引資，喝起酒來什么都行，放下酒杯一切都不行。

周強(qiáng)也多次講到香港為什么對全球投資者都有吸引力，最直接的一點(diǎn)，就是在那里創(chuàng)辦企業(yè)的時間和投資成本，可以依照法律規(guī)定事先計(jì)算得清清楚楚、明明白白。比如，需要辦哪些手續(xù)、手續(xù)需要辦多長時間、投入生產(chǎn)需要多少成本等等，投資者事先都可以估算。而在內(nèi)地一些地方，政府可能會給投資者一些優(yōu)惠條件，但私下的灰色成本巨大，難以估計(jì)。

在周強(qiáng)看來，一個穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境，是一個地方的核心競爭力。賀安杰坦承，法治湖南的建設(shè)包括《綱要》的出臺，就是希望能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的目標(biāo)。

對于目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，賀安杰說，《綱要》中的制度設(shè)計(jì)都將出臺具體的文件予以支撐，形成制度體系。他們接著要做的是，研究“建立法治湖南建設(shè)考核評價體系”，將“法治”納入官員政績考核，并將其“作為干部提拔使用的重要依據(jù)”。

中央黨校政法部教授林吉吉對通過考核機(jī)制推動官員重視法治建設(shè)表示贊賞，但她希望能設(shè)計(jì)更為管用的考核機(jī)制，“我們現(xiàn)在的考核中，官員們?yōu)樯抖寄苓^關(guān)，因?yàn)檫@個制度有缺位：第一，這里沒有質(zhì)詢環(huán)節(jié)，群眾發(fā)不出聲音來；第二就是沒有公示環(huán)節(jié)。公示這也是民主的表現(xiàn)。”

應(yīng)松年則希望，自下而上的監(jiān)督能夠有序地建立起來，“我們的官員為什么可以不在乎公眾的評價，因?yàn)樗巧厦嫣岚纹饋淼模ㄖ谓ㄔO(shè)要重視這種自下而上的監(jiān)督機(jī)制。”

（實(shí)習(xí)生韓朝、彭璽睿對本文亦有貢獻(xiàn)）