他們影響中國政策走向

■文/王波 等

他們影響中國政策走向

■文/王波 等

■http://zqb.cyol.com/html/2011-04/20/nw. D110000zgqnb_20110420_3-09.htm

歷屆政府幕后，都有一大批默默無聞、盡心盡職奉獻著自己學識和才華的“智囊”。他們雖不是決策層，卻影響著決策層。

57歲的李烈曾收到過朱 基總理的親筆回信，也曾見證溫家寶總理給自己學校揮毫題詞，但從未想過自己會走進中南海，并成為國務院參事。2011年4月14日，北京第二實驗小學的這位校長從未想過的事變成了現實。李烈在中南海紫光閣，從溫家寶總理手里接過國務院參事聘書。

在國務院參事室主任陳進玉找自己談話之前，李烈對“參事”究竟是怎么回事并不清楚。她只是隱約覺得，參事一般都“年齡比較大，層次特別高”，都是七老八十、家庭有點背景的人物，或者是某個行業非常突出的“國寶”。不過，現在她已經對自己的新身份有了一些基本的了解。這位新參事至今印象最深刻的，是總理與他們座談時所提的：“講真話”，“聽真話”，“多調研”。

根據國務院參事室提供的資料，早在1949年4月7日，毛澤東就給鄧小平等人發電報指示：“應成立類似參議室的咨詢機構，以吸納上層黨外民主人士，共同建設新中國。”這封電報見證了中國參事制度的開端，它的復印件如今懸掛在上海市政府參事室的顯要位置。

當年，中央人民政府政務院參事室成立，前政權留在內地的上層人士，經過周恩來總理親自主持的遴選任命，被吸納進人民政府。一時間，長袍馬褂、西裝革履與軍裝、中山裝、列寧裝一起出入于中南海。不僅如此，他們的辦公室距周恩來辦公地中南海西花廳只有幾步之遙，每年海棠花開遍西花廳時，他們總能聞到濃郁的花香。

而在62年后，即將再次聞到花香時，李烈置身紫光閣。國務院參事的隊伍，也從首批的32位壯大到58位。她所受聘的國務院參事室，從“文革”起便與中央文史研究館合署辦公。正是中央文史研究館館員程熙的建言，迅速獲得總理批復，使李烈有了成為國務院參事的機會。

4月14日的座談會上，溫家寶總理的一番話，讓李烈頓時明白了自己成為參事的原因。這一天，總理再次引用了“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。2004年11月10日，在給如今已逝的老參事呂德潤先生寫信時，總理也曾引用這句名言。

這句話，現在被寫在國務院參事室會議室的墻上。在這句名言里，李烈找到了自己作為參事的位置和價值：“我們這些常年在教學實踐第一線的小學老師，不就是在‘宇下’和‘草野’嗎？總理和參事室看重的，可能就是我們這些人的實踐。”

4月14日，國務院總理溫家寶向新聘任的8位國務院參事和5位中央文史研究館館員頒發聘書。

2009年3月，由溫家寶總理批示成立的中國國際經濟交流中心，目前被認為是中國最高級別的智庫。

像李烈這樣，從一位普通的民間人士、學者或政府官員，突然轉身成為總理面前高參的人士還有很多，新中國從成立到現在，前后已有200多位參事從總理手里接過聘書。

而國務院參事室也不過是中國政府背后眾多智囊團中的一個。

目前，能夠影響國務院決策的智囊團基本可分為兩大類：一是國家直屬的大單位，如中國社會科學院、國務院發展研究中心，以及財政部、商務部下屬的一些研究所等；二是重點大學下面設立的專門的研究機構。

成立于1977年的中國社會科學院是中國哲學社會科學研究的最高學術機構和綜合研究中心，承擔著許多國家經濟與社會發展中重大理論問題和實際問題的研究任務。在其下屬的幾十個研究所中，經濟研究所、財貿研究所、金融研究所、工業經濟研究所和世界經濟與政治研究所等都是影響巨大的國務院和其他政策部門的智囊。而每年的政府工作報告也都有社科院人士參與。

國務院發展研究中心則是中國最重要的官方政策研究和咨詢機構之一，1981年正式成立，直屬國務院。中心成立的初衷是為國務院在國民經濟、社會發展及改革開放中的全局性、綜合性、戰略性、長期性問題，提供政策建議和咨詢意見，下設十余個研究部和研究所。可以肯定，國家許多重大的政策都出自這里，而在這里任職的吳敬璉、劉世錦、盧中原等經濟學家，本身就是國務院的座上賓。

目前被稱為中國最高級別智庫的，是2009年3月由溫家寶總理批示成立的中國國際經濟交流中心。它整合了原來國家發改委下屬的國際合作中心和對外開放咨詢中心兩大機構，且陣容豪華，理事長為國務院原副總理曾培炎，主要成員有北京大學教授厲以寧、國家開發銀行董事長陳元、香港中文大學校長劉遵義等。其目標是辦成融匯高層、權威資源，進行前瞻性、戰略性、全局性研究，為公共政策提供智力支撐，為企業跨國經營提供咨詢服務的國家智庫。

重點大學下設的智囊機構中比較典型的有北京大學中國經濟研究中心和清華大學中國經濟研究中心。前者由林毅夫、張維迎等從海外歸來的經濟學家創建，林毅夫為第一任中心主任。后者是由海內外優秀研究人員組成的網絡性組織，大部分都是兼職研究人員，包括國內外政府公共服務部門、金融與產業部門及學術部門的優秀學者。

眾多人士認為，中國政府智囊機構的發展是舊有決策模式受到挑戰的結果，其中最明顯的就是改革開放的沖擊。

除去上述兩種規模龐大的官方或半官方性質的智囊團外，還有部分純民間性質的機構，它們在某種程度上對中國政策也產生了一定影響。比如樊綱的北京國民經濟研究所、溫元凱的南洋林德咨詢顧問公司以及茅于軾、張曙光等人一起創辦的天則經濟研究所等。不過，這些民間組織人員相對較少，由于在資金、政策、渠道等方面都存在制約，發展緩慢，且大多倚重于提供經濟咨詢和相關研究。有專家建議，為促進決策科學化、民主化加快發展，應為民間智庫作用的充分發揮營造更為寬松有利的發展環境。

眾多人士認為，中國政府智囊機構的發展是舊有決策模式受到挑戰的結果，其中最明顯的就是改革開放的沖擊。

國務院發展研究中心原副主任魯志強在一次研討中也說，改革開放初，國家需要制定很多改革方案，找不著人，便在各部門中搜集人才，開始是不定期地到中南海去討論研究，后來才成立了研究機構。

2003年，國家發改委將“十一五”規劃前期研究課題面向社會公開招標。這一做法一度引發了地方上的效仿。2004年1月，《中共中央關于進一步繁榮發展哲學社會科學的意見》在黨的歷史上第一次以中共中央的名義明確指出：“要使哲學社會科學界成為黨和政府工作的‘思想庫’和‘智囊團’。”

而從近年國務院的問政舉動來看，邀請學者到中南海參加專家座談會的頻率也越來越高、選拔標準越來越寬泛、意識形態越來越淡化、溝通渠道越來越多樣化。這迥異于之前我國對學者的重用主要看其政治立場。

“雖然講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時可以講述個人的觀點”，有學者如是說。

各方智囊在影響國務院決策方面有著不同的渠道。

可能是做課題研究。如社科院“幾乎每天都要向中辦和國辦報送材料”，并且隨著研究領域的不斷拓寬，報送數量逐年增長。1996年6月，社科院經濟所宏觀部主任袁綱明的一份報告直接呈送到了朱 基總理的辦公室。“我們當時認為，刺激消費才是拉動經濟增長的長期之舉，而不是投資。”很快，國家出臺了許多政策，如增加工資、延長假期等。

可能是參加座談會，如2002年6月24日，朱 基在中南海主持經濟工作會議，吳敬璉、胡鞍鋼、林毅夫、樊綱等人都有參加；或者是為領導講課，“雖然講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時可以講述個人的觀點”，有學者如是說。

也可能是采取比較隱秘的方式，如提交各種“內參”。國家行政學院有本名為《咨詢與研究》的內參，已卸任國家行政學院院長及國務院秘書長的華建敏曾表示每期他都會認真地看，看了之后會有選擇地轉送給國務院有關領導，或批示給有關部門。

當然，也不排除一些智囊人士對高層官員的私人影響，這個一般稱之為“納諫”。在這方面最有心得的當屬國務院參事室。1998年朱 基到參事室座談被視為“國務院參事室受到重視的標志”。之后，溫家寶總理在兩屆任期內也經常和參事們進行座談。作為一個具有統戰性和咨詢性的政府直屬機構，國務院參事室與其他智囊機構略有不同，即參事是政府工作人員，直接由總理聘任，不代表任何黨派，不代表部門利益，其建言均可以“直通車”的形式直達總理案頭。

跟國外不同的是，現在中國官方智囊機構和學者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路。

中國政府智囊團龐大體系的背后，是決策者們面臨的越來越復雜的決策背景。1986年，時任國務院副總理的萬里提出決策民主化和科學化的問題，其后，中共領導層多次談及這個話題。本屆政府在最初的一年半之內3次修訂國務院工作規則，與此不無關系。

國家行政學院教授汪玉凱在接受記者采訪時也透露，國務院領導2003年在國家行政學院給省部長班講話時承諾，“本屆政府要做到‘一些重大決策沒有經過調查研究的不作出，沒有經過專家論證的不作出’”。

如此背景下，智囊機構和學者的作用自然越來越被重視。不過跟國外不同的是，現在中國官方智囊機構和學者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路，這跟中國現在一些大的制度設計還沒理順有關。改革開放后很長一段時間，是經濟學的春天，很多經濟學家影響了政府的決策；十五大之后，是法學的春天，包括中國社科院法學所在內的一些機構，參與了許多法律的起草工作；而現在則是社會學的春天。

但高層推動決策科學化的決心是顯而易見的，溫家寶總理在國家行政學院省部長研討班上的一次講話讓很多人記憶猶新，他對在場的省部長們說：“沒有一個肯聽取意見的政府會垮臺。”