海域使用論證中論證等級確定的探討

賈后磊,張志華,王健國,孫 娟,謝 健

(1.國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300;2.國家海洋局海域和海島管理司 北京 100860;3.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

海域使用論證中論證等級確定的探討

賈后磊1,張志華2,王健國3,孫 娟2,謝 健1

(1.國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300;2.國家海洋局海域和海島管理司 北京 100860;3.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

依據海域使用管理的相關法規和技術標準,結合近年來的工作實踐,分析了《海域使用論證技術導則》(試行)中論證等級判定存在的問題,探討了以采用用海方式、用海規模和項目所在海域特征為判據,同時考慮項目涉海工程施工工藝,進行海域使用論證等級劃分的具體方法。

海域使用論證;論證等級;用海方式

2008年國家海洋局頒布實施了《海域使用論證技術導則》 (試行)[1],提出用海項目海域使用論證實行等級劃分制度。根據論證等級的不同,按相應要求內容開展論證工作,以使海域論證具有針對性和科學性。

劃分論證等級是海域使用論證工作的關鍵技術之一,其目的是為了區分不同論證等級用海項目論證工作的內容、范圍、深度和技術要求,使海域使用論證工作更具合理性和可行性。具體劃分方法是,先確定劃分等級的依據和判據,再建立論證等級和判據之間的關系。不同的論證等級決定了海域使用論證的工作深度和詳細程度,因此,論證等級的劃分決定了整個海域使用工作的質量和科學性、可行性。筆者結合近年來海域使用論證工作中遇到的部分實際問題和對導則的思考,對現行導則 (試行)中論證等級的劃分問題做了一些嘗試性的探討。

1 導則 (試行)中論證等級的劃分依據

為了全面、有效地規范海域使用論證工作,使不同用海類型、規模和方式的用海項目論證重點各有側重,體現海域使用論證的特點。現行導則 (試行)中依據項目的用海類型和用海規模將論證等級劃分為一級、二級和三級 (表 1)。

表1 導則 (試行)中海域使用論證工作等級劃分

2 導則 (試行)中用海項目論證等級劃分存在的問題

2.1 論證等級判定依據不充分

目前,海域使用論證等級的確定主要是依據用海類型和用海規模來確定的,而忽略了項目用海所在海域特征這一重要指標在海域論證等級判定中的重要性。

用海項目的用海類型和用海規模相同,但所處的海域環境特征有很大差別時,海域使用論證的內容和深度要求也應有很大差別,若論證等級相同,就無法體現論證工作的針對性和科學性。因此,僅考慮用海類型、用海規模來判定用海項目的論證等級很難有針對性,判定的科學性也有待考慮。例如,同一圍海養殖項目,用海100 hm2,一個位于開發活動較為活躍、環境敏感區較為密集的海域,另一個位于開闊海域,且周邊開發活動很少,沒有需要特別關注的環境敏感區。根據現行導則 (試行)中的規定:圍海養殖用海100 hm2的項目,其論證等級為2級。這樣以上兩個項目海域使用論證工作的具體內容、工作深度和詳細程度要求相同,尤其是對周邊海域生態環境資料要求是相同的,可能難以準確地分析論證項目用海對周圍敏感海域的影響。因此即使用海類型和用海規模相同,也應根據用海項目所處海域的環境特征和所在海域的生態敏感程度不同,來判定論證等級。

2.2 用海規模的劃分指標過于籠統

現行《海域使用論證技術導則》(試行)中規定所有規模的填海造地用海項目論證等級均為一級。也就是說,填海1 m2和填海100 hm2的論證等級一樣,劃分的規模指標過于籠統,失去了論證等級判定的科學性。另外,這樣規定將造成填海1 m2的項目海域使用論證工作也應按照論證等級一級的要求開展工作。由于一級論證要求水質調查至少布設20個站位,海洋生態調查至少布設12個站位等。對于小范圍的填海工程來說,既增加了工作量,又延長了論證工作時間,甚至可能會影響到工程工期。例如,為了改善生態環境,某市為治理污染較嚴重的某一河口,欲拋石填海進行擠淤形成灘涂以便進行紅樹林種植,拋石填海面積約為0.9 hm2。按《海域使用論證技術導則》(試行)的要求,論證等級應確定為一級。該工程是一項公益性工程,旨在通過對受污染的入海口進行整治,以恢復入海口附近海域的生態環境,改善周邊海域的沿岸景觀。該工程的建設對周邊海域沒有不利影響,并且填海面積較小,若要求其按照一級論證的要求開展論證工作,將增加了論證工作量,也導致工作周期加長,成本提高,對此類具有保護海洋生態作用的公益性項目,難免會產生一些不利影響;同時也使海域使用論證工作失去了應有的合理性和科學性。再如,所有規模的污水達標排放用海項目,論證等級也均為一級,也有類似的問題。

《海域使用論證技術導則》 (試行)中規定所有規模的透水構筑物其論證等級均為二級,實踐中發現,有些項目透水構筑物用海面積很小,對海域自然屬性影響不大,可以按照論證等級三級的要求開展工作。例如,某市某海濱碼頭改擴建項目,擬將原渡輪碼頭改擴建成兩個1 000噸級泊位的汽車滾裝渡輪碼頭,碼頭年設計通過吞吐量為30萬輛。碼頭結構采用樁基梁板結構,用海0.281 2 hm2。根據《海域使用論證技術導則》(試行)的要求,該項目的論證等級應為二級。二級論證項目應至少進行一次海洋環境現狀調查,并要求水質調查至少布設12個站位,沉積物調查至少布設6個站位等,這將增加工程投資和延長工期。其實本項目透水構筑物用海不會對海域自然屬性造成明顯改變,并且本項目符合海洋功能區劃,與周邊利益相關者協調較好,完全可以對其論證內容和使用資料方面降低要求,按照三級論證的要求來開展論證工作,這樣既減少了工作量,也節省了時間和工程費用。所以,應根據透水構筑物的長度或者使用海域面積的不同,來判定論證等級。

另外,《海域使用論證技術導則》 (試行)中對某些用海項目的規定又過于寬松。例如,電纜管道用海中的輸水管道和光纜等項目的論證等級均為三級。其實管道長度不同,所處海域的生態敏感程度不同,其對周邊海域開發活動和海域環境的影響也不同,應根據管道鋪設的長度等進一步細化用海項目的海域使用論證等級。

2.3 用海規模規定的不確定性

《海域使用論證技術導則》 (試行)中對用海規模的規定存在不確定性。例如,《海域使用論證技術導則》(試行)中規定漁業基礎設施用海類型中,用海規模為中心漁港及一級漁港,論證等級為二級;用海規模為其他漁港,論證等級為三級。其實中心漁港及一級漁港等是指漁港等級,與用海規模不能等同而論,不是所有中心漁港、一級漁港的用海規模都比其他漁港大。再如,船舶工業,用海規模50 t以下的論證等級為二級。這里的50 t應該是指船舶工業中的修造船規模,與船舶工業用海規模不同。

3 論證等級劃分改進設想

3.1 完善論證等級判定依據

根據《海域使用分類》 (HY/T123)[2]中的相關規定,海域使用類型采用兩級分類體系,共分為9個一級類和30個二級類;用海方式采用兩級層次體系,共分為5種一級方式和21種二級方式。

用海類型作為論證等級判據時不具有唯一性,如,某一項目用海類型為漁業用海中的漁業基礎設施用海,但同時也可能是填海造地用海。但根據《海域使用分類》(HY/T123)中的規定,幾乎所有的用海類型都可以歸納為21種用海方式 (二級方式),但不管為哪種用海方式,其都具有唯一性。此外,用海類型的劃分主要是依據海域用途,而用海方式則可反映海域使用對海域自然屬性的影響程度。根據近年來的實踐經驗,界定海域使用類型時僅依據海域的用途是不夠完備的,不能很好地起到科學論證海域開發和保護海域環境的目的。因此根據用海特征及對海域自然屬性的影響程度,區分海域使用的方式成為有效的工具和手段。可見,采用用海方式作為論證等級判據更具有唯一性和合理性。

同時考慮項目所在海域特征對論證等級判定的重要性,應該把該指標納入作為判據之一。此外,《海域使用論證技術導則》 (試行)中規定深海排污、輸油等海底管道所有規模均為二級 (表1),該判定結果針對暗挖式施工的海底管道來說是相對較合理的,但對于明挖式施工的海底管道,由于該施工方式對周邊海域環境和開發活動的影響較大,其論證等級應高于暗挖海底管道的等級要求,所以建議在論證等級判定時還應考慮施工工藝。

綜上,采用用海方式、用海規模和項目所在海域特征作為論證等級的主要判斷依據,同時考慮涉海工程的施工工藝,是比較科學、合理的方法。部分用海方式的海域使用論證等級的判據見表2。

3.2 細化用海規模

論證等級判定依據中的用海規模,應結合近十幾年項目用海的基本情況、審批權限和實踐經驗等,對用海規模進一步細化,以便使論證等級的判定更具合理性和科學性。如,針對填海造地用海,根據冶煉、石油、化工、造船、造紙、火電、核電和海上機場等項目填海造地用海和其他填海造地用海的不同,進一步細化用海規模,以填海30 hm2和填海5 hm2為兩個區段。填海造地用海大于或等于30 hm2,所有海域論證等級均為一級;填海造地用海5～30 hm2,處在敏感海域時論證等級為一級,處在其他海域論證等級為二級;填海造地用海小于5 hm2,所有海域論證等級均為二級 (表2)。再如,污水達標排放用海按照每天污廢水排放量,同時結合項目所處海域特征來判定論證等級。

3.3 增加論證報告表的要求

《海域使用論證技術導則》 (試行)中規定一級、二級和三級論證的項目都需要編制海域使用論證報告書。根據以往海域使用論證工作開展的實踐情況,有些論證等級為三級的項目,可適當簡化報告書的內容,以報告表的形式進行論證,如有必要可依據用海項目的特點及用海海域的特征,對相關內容開展專題論證并提供專題報告。這樣可使論證工作更具有針對性和科學性。

表2 部分用海項目的論證等級判據

4 結束語

論證等級劃分是海域使用論證技術方法中的關鍵內容。筆者在歸納、總結海域使用論證工作實踐經驗的基礎上,建議海域使用論證等級采用用海方式、用海規模和項目所在海域特征3個判據為主,同時考慮用海項目涉海工程的施工方法和工藝,并根據近十幾年項目用海情況和審批權限等將用海規模進一步細化,使論證等級劃分更趨合理、科學。

[1] 國家海洋局.海域使用論證技術導則(試行)[Z].2008.

[2] 國家海洋局.HY/T123-2009海域使用分類[S].2009.