我國網絡反腐特點與趨勢的實證研究

杜治洲，任建明

（1.北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100871；

2.清華大學 公共管理學院，北京 100093）

我國網絡反腐特點與趨勢的實證研究

杜治洲1，任建明2

（1.北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100871；

2.清華大學 公共管理學院，北京 100093）

反腐倡廉建設研究之網絡反腐問題研究

主持人語：當前，隨著互聯網技術的快速更新，論壇、博客、微博客等迅猛發展，我國網絡社會狀態進一步發展。在此背景下，我國網民利用網絡參與政治的熱情不斷提高，網絡正逐步成為我國公眾監督政府及公職人員行為的重要手段，成為反腐敗的重要載體。在這一背景下,我們認為,認真研究網絡反腐的特點與趨勢、網絡反腐的內在機理、建立官民互動的監督新模式等，探索網絡反腐的基本規律，充分發揮網絡反腐的科學性、針對性和有效性，是廉政建設重大而緊迫的研究課題。本期我們特別選擇了三篇這方面的研究文章，希望能給大家以啟發。《我國網絡反腐特點與趨勢的實證研究》通過對近7年我國網絡反腐時間的實證分析，總結出了我國網絡反腐的特點與趨勢。《網絡公共輿論的生成與影響機制——兼論網絡反腐的內在機理》一文指出，與網絡舉報相比，政府在網絡曝光以及網絡公共輿論的形成中仍然處于被動地位，發揮政府在網絡公共輿論中的引導作用，積極探索應對網絡公共輿論的制度化舉措，具有重要的緊迫性和重要性。《關于建立“官民聯動”網絡監督新模式的探討》一文提出一種基于官方網站舉報監督與民間網絡曝光監督兩者融合的網絡監督新模式，并詳細闡述了其主要組成模塊的功能及相互關系，并給出了具體實現建議。我們認為,以上研究成果具有一定創新性，可為同類研究提供有益參考。

網絡反腐；輿情監測系統；網絡曝光；網絡公共輿論；網絡輿論傳播；網絡輿論監督；機制構建

主持人：楊 蕾 河南省紀委監察廳宣教室副主任

筆談嘉賓：杜治洲 北京航空航天大學廉政研究所副所長

任建明 清華大學廉政與治理研究中心主任

韓 恒 鄭州大學（河南省）廉政評價研究中心研究員

劉 曄 鄭州大學（河南省）廉政評價研究中心研究員

網絡監督是互聯網時代的一個新現象，近年網絡監督呈蓬勃發展之勢。2008年6月20日，胡錦濤總書記在考察人民日報社與網民交流時強調，互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力，高度重視互聯網的建設、運用、管理。2009年11月18日，中央紀委書記賀國強考察中央紀委監察部

一、文獻綜述

國內有關網絡監督或網絡反腐的研究成果多見于論文，著作比較少。國內較早出現并且影響較大的是學者劉文富著的《網絡政治：網絡社會與國家治理》，它從宏觀層面論述了網絡社會與實體政治之間的互動關系，但沒有專門闡述網絡輿論監督與腐敗治理的關系。程金福論述了幾代中央領導人在反腐問題上對待媒介的態度變化，但是沒有更詳細地闡釋網絡這一新媒介在反腐倡廉中的地位和作用[1]。其他主要是一些有關電子政務和政府信息化的專著，且只有部分章節提及公眾通過政府網站實施效能監督。

近年，國內有關網絡監督和網絡反腐的研究呈現出蓬勃之勢，關注的重點主要在三個方面：首先是網絡監督在反腐敗中發揮的作用。如任建明、杜治洲認為政務公開壓縮了官員權錢交易等腐敗行為的空間，同時網上舉報、曝光腐敗案例，也對腐敗分子形成了強烈的警示震懾作用[2]。也有學者指出，網絡監督具有舉報腐敗現象、監督公權運行、制造社會輿論三種主要的反腐功能[3]。網絡媒體的“放大”效應，可以使被監督者的行為立即暴露于眾目睽睽之下[4]。其次是網絡監督或網絡反腐存在的問題。如網絡監督的主體合法性尚不明確，網絡監督手段缺乏或受到限制[5]，過早地公開腐敗線索可能會打草驚蛇，使腐敗分子有所準備，從而給查處帶來困難[6]，網絡反腐還存在可操縱性和欺騙性[7]，容易造成社會的不穩定等[8]。再次是完善網絡反腐的比較宏觀的建議。如：各級政府要高度重視網絡聚合民意、發揮輿論監督的作用，積極引導網絡輿論[9]，要切實加強民間網絡反腐倡廉機制與國家層面反腐倡廉機制的有機結合[10]，增強政府網絡的透明度[11]，增強公眾的參與程度，嚴格規范網絡反腐信息的合理處置[12]，以法律規范網絡反腐[13]，并且官方反腐與民間反腐要相互依靠，并行不悖[14]。

國外學者對網絡監督的研究相當少，更多的是關注電子政務的反腐敗功能。督丹麥哥本哈根大學教授Thomas Barnebeck Andersen對149個國家1996年與2006年這兩年的電子政務實踐進行比較，發現10%～90%的電子政務工程減少了10%～23%的腐敗[15]。美國學者Dong Chul Shim等研究發現，電子政務促進了政府善治，改善了政府與公眾的關系，規范了公職人員的行為，從而有效減少了腐敗的發生，而且像官僚體系質量、法律執行等的傳統的控制腐敗的因素一樣，電子政務對減少腐敗有持續的正面影響[16]。

然而，對于網絡反腐的研究仍然落后于實踐的發展。相關研究大多集中在網絡反腐的意義和現狀上，對于網絡反腐存在的問題及其對策的研究也失之過泛，政策含義較弱，且重復研究較為普遍。同時，規范研究較多，實證研究極少。鑒于此，在中央紀委監察部的支持下，我們構建了一個網絡反腐案例庫，對我國目前的網絡反腐事件進行了實證分析，以期得出有價值的結論，并提出針對性的對策建議。

二、研究方法與數據來源

本文研究的網絡反腐，是指網民在互聯網上以發帖等方式提供腐敗行為的線索或證據導致腐敗分子被查處的事件，或是被證實為虛假信息的事件，不包括公眾在官方網站進行網絡舉報。

為了對我國網絡反腐的特點和趨勢作出較為客觀的判斷，我們沒有采用當前網絡反腐研究中普遍使用的定性研究的方法，而是用定量研究的方法對網絡反腐事件進行基于案例庫的實證研究。一般來說，以實證方法研究腐敗問題總會不同程度地受到數據可靠性和客觀性的困擾。比如，檢察機關或紀檢部門的數據比較可靠，但是很難獲得，因為官方的很多數據是保密的；而來自報刊、網絡等媒體的數據，盡管獲取相對容易，但又有可能不可靠或不全面，也不能完全反映腐敗的客觀狀況。況且，還存在“腐敗黑數”，即未被發現的腐敗。因此，對于一般的腐敗或反腐敗問題的研究，不論采用哪種來源的數據，實證研究總會有些局限。而網絡反腐的實證研究則不同，網絡反腐事件本身是已經網絡上公開并受到廣泛關注的事件，不涉及資料的保密問題，同時，通過網絡搜索能夠很容易地獲取較為客觀的數據，從而確保了實證研究數據的可靠性、完整性和易獲得性。

本研究所構建的案例庫中的70個網絡反腐案例（包括9個虛假信息案例），均通過網絡搜索、查閱刊物（如正義網《反腐倡廉網絡輿情》）等方式獲得。案例庫指標體系包括：腐敗分子姓名、性別、單位、所屬省市、職務、級別、網絡熱議時間、作案時間、審判或處理的時間、涉案人數、涉案金額、違紀違法類型、判刑或處理結果等。這些基本上可以覆蓋網絡反腐事件的主要信息。

三、實證研究的主要發現——當前我國網絡反腐的特點與趨勢

通過對網絡反腐案例庫的分析，我們發現當前網絡反腐呈現出以下特點和趨勢。

（一）網絡反腐事件數量逐年遞增

我們對2004年以來發生在中國內地的網絡反腐事件進行了實證研究，發現近年每年發生的網絡反腐事件呈逐年快速上升趨勢。2004—2007年間每年網絡反腐事件（僅指經過證實的，非虛假信息或誹謗事件）不超過3起，而2008年猛增到12起，是2007年的4倍，這強有力地證明了2008年是“網絡反腐年”的說法。2008年至今，每年網絡反腐事件都在10起以上，而2010年尤其突出，比2009年的15起增加了73.3%，達到了26起（見圖1）。由此可見，我國網絡反腐呈現出越來越強勁的發展勢頭，網民的參與權與監督權得到了越來越充分的體現，反腐敗機構應該更加關注和研究網絡監督，充分發揮網絡監督的反腐敗功能。

圖1： 歷年網絡反腐事件數量對比

（二）網絡反腐的發展狀況與政府所持態度密切相關

從圖2可以看出，近7年我國內地有24個省（自治區、直轄市）和國家食品藥品監督管理局出現過網絡反腐事件61起。前三位分別是湖南、江蘇和廣東，其中湖南省有12起，占總案例庫樣本的19.7%，江蘇和廣東各分別為6起和5起。浙江、遼寧各4起，河南、河北各3起，其他省份1～2起。從地域分布來看，網絡反腐數量與地區的網絡基礎設施狀況或網民的數量沒有直接關系，而與地方政府對網絡反腐的態度有很大關系。如湖南省的案例最多，這與當地政府的積極推動密不可分。2008年5月13日，湖南省株洲市紀委出臺了國內第一個有關網絡反腐的官方文件《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》①，而且株洲市原紀委書記楊平親自實名參與，接受網絡舉報，被稱為“中國網絡反腐第一人”。在此影響下，株洲連續出現了多起網絡反腐事件，并波及湖南省其他地區。可見，有了政府的鼓勵和引導，網絡反腐就會產生較大的規模效應和示范效應。然而，2008年12月，湖南省委一紙任命書，將楊平調到了湖南省國有資產監督管理委員會。也許這只是一次平常的人事調動，但是客觀上導致了目前株洲市乃至湖南省網絡反腐走入低谷。自從楊平離開株洲后，株洲再也沒有出現過有影響的網絡反腐事件，而且自2010年4月網絡曝光郴州市兒童醫院以“工業氧”假冒“醫用氧”事件到2010年12月底，湖南全省只發生過一起網絡反腐事件：2010年12月25日湖南冷水江市人事局局長曹長清之子“未畢業享編制”被網絡曝光。這也從另一個側面說明了官方的態度對網絡反腐形勢的影響之大。

圖2： 網絡反腐事件省（市）分布

（三）中東部地區網絡反腐勢頭強于西部地區

從圖3我們可以看出，中東部地區的網絡反腐事件數量處于絕對優勢，所占比重為83.3%②，西部地區較少，只有16.7%。這一現象的背后可能有三個原因：其一是經濟發展水平的差異。相對于西部地區，東部和中部經濟發展水平比較高，經濟活動頻繁，官員尋租腐敗的機會較多，從而使得東部和中部地區腐敗官員數量相對較多。其二是公眾參與能力與參與意識的差異。由于東部和中部地區經濟發展水平較高，中東部地區的群眾文化素質、信息技術能力和參與意識也相對較高，因此，這些群眾對于政府官員的監督意識和通過網絡表達自己想法的能力更強，這也就提高了網絡反腐事件發生的概率。其三是信息公開程度的差異。中東部地區政府信息公開程度較高，為公眾了解政府運行和官員行使權力的行為提供了條件，西部地區政府信息公開程度較低，公眾獲取政府信息的渠道不暢，公眾對官員行為的了解較少。在這樣的背景下，公眾獲得官員腐敗線索的機會就會很小，不可能掌握大量的腐敗證據，因而通過網絡曝光腐敗分子的事件就很少發生。

（四）網絡揭露的腐敗分子集中在縣處級及以下級別

實證研究結果表明，縣處級及以下級別的干部是網絡揭露出來的腐敗分子的主體。2004年以來，公眾通過網絡揭露出來的腐敗分子人數達到96人，其中副部級以上的只有2人③，不到2%，正廳級與副廳級共20人，占21%，而處級及以下則占77%（見圖4）。可見，網絡反腐發揮作用的空間主要還是公共部門的中下層，對于高層發揮的監督作用比較小。當然這與公職人員的職級結構有一定的關系，因為官員級別本身就呈金字塔形，官員級別與其數量呈負相關的關系。同時，官員的級別越高，與公眾接觸的頻率就越低，暴露出來的腐敗線索自然就越少。這應該是網絡反腐對象的級別總體偏低的主要原因。

圖3： 網絡反腐事件地區分布

圖4： 網絡反腐揭露的腐敗分子級別結構

（五）虛假信息的比重較大，但呈下降趨勢

由于網絡具有自由、隱蔽等特點，一些舉報人可能會進行不實的舉報，利用網絡提供虛假信息，詆毀他人，對他人進行惡意造謠、誹謗等。這種惡意舉報對被舉報者造成了巨大的傷害，也浪費了國家相關部門的人力、物力和財力。此外，網絡上經常出現情緒性言論。有些網民對社會上的某些腐敗現象非常憤慨，但是又拿不到確鑿的證據，于是在網絡上大張旗鼓地發表煽情的言論，夸大腐敗的范圍和程度，這會在一定程度上降低腐敗分子的罪惡感，從而使其更加心安理得、肆無忌憚地實施腐敗行為。就網絡反腐涉及人數來看，虛假信息涉及15人，真實信息涉及91人，二者之比約為1∶6，這說明網絡反腐中虛假信息較為嚴重。但是從發生時間來看，虛假信息主要集中在2009年（3起）和2010年2月和3月（共3起）。自2010年3月至12月主要的公共網絡平臺上只出現過1次影響較大的捏造官員腐敗實事的網絡輿論。這可能與官方加大了對此類行為的打擊力度和對網絡輿情的實施監測有一定關系，也可能是網民自律意識提高的結果。

（六）網絡曝光縮短了腐敗調查期，懲治腐敗更加及時

我們對每年相關腐敗案例的作案至熱議之間時間段（潛伏期）的平均值、網絡熱議至懲處之間時間段（調查期）的平均值進行了分析（見圖5），得出以下結論：

第一，調查期呈現出逐年下降的趨勢。從2006年起，相關腐敗案件在經過熱議之后到腐敗分子得到懲處之間的時間段越來越短。這強有力地說明了網絡監督推動查處腐敗的進度，網絡反腐輿情得到了相關部門越來越及時的關注，反腐敗機構對網民提供的腐敗線索做出反應的速度越來越快，辦案效率明顯提高。

第二，網絡揭露出來的腐敗行為的潛伏期具有較大的不確定性。潛伏期呈不規則的曲線分布，并未顯示出明顯的規律性。究其原因，腐敗事件暴露線索而通過網絡揭露出來存在較大的偶然性：有些腐敗行為可能在很短時間內就會被發現——潛伏期很短，有些腐敗行為可能會隱藏相當長一段時間才會暴露蛛絲馬跡——潛伏期很長。

第三，潛伏期與調查期之間無明顯的相關性。按照我們的假設，腐敗的潛伏期越長，案件的復雜程度越高，調查起來就越困難，因而調查期也會更長。但實證研究的客觀數據并不支持這種假設：圖6中潛伏期與調查期的曲線走向并無一致性。這表明，潛伏期并不會對調查期的長短產生影響。原因可能是：潛伏期長的腐敗行為案情不一定很復雜，只是隱藏較深，沒被及時發現而已。那些案發后在很短時間內就被發現的腐敗行為，卻有可能案情較為復雜，需要很長的時間來調查。

圖5： 潛伏期與調查期的時間分布

四、結論

通過以上分析，我們得出以下主要結論：

第一，網絡反腐對政府執政能力提出了挑戰，政府要加強政策支持和引導。網絡監督對公職人員勤政、廉政形成了強大的壓力，對政府回應公眾訴求的能力也提出了嚴峻的挑戰。在此背景下，政府應建立規范網絡反腐的相關制度，加強對網絡反腐的鼓勵和引導，以此提高政府回應力，從而提升政府形象和公信力。

第二，我們要將網絡反腐的重點目標聚焦于中下層官員，而更多地依靠權力制約來實現對副部級以上官員的監督。一般說來，官員級別越高，其反調查能力越強，網民很難獲得其腐敗行為的證據或線索，通過網絡揭露高官腐敗就顯得異常困難。所以，我們更應該依靠權力制約與分解來預防高官腐敗，依靠傳統的反腐敗手段來懲治高官腐敗。

第三，建立反腐倡廉網絡輿情監測系統是掌握網絡輿論主導權的有效途徑。建立一個反腐網絡輿情監測系統，通過技術手段實時監測搜集整理互聯網信息中關于反腐敗的焦點、言論、動向和趨勢并進行分析，就可以快速發現、快速處理有較大影響的重要事件，從正面引導輿論和宣傳，構建積極向上的主流輿論。

第四，支撐網絡反腐的基礎性制度安排，比網絡反腐本身更為重要。發達國家和地區通過網絡揭露腐敗分子的現象非常鮮見，因為體制內的監督方式已經基本能夠滿足公眾實現監督權利的需要。網民通過網絡反映出來的涉嫌腐敗的問題，最終還是需要紀檢監察機關受理和調查，因此，基礎制度的建設是非常重要的。必須不斷完善權力制約機制以及反腐敗的體制機制、獎勵和保護舉報人制度等基礎性制度安排。

第五，網絡反腐在未來一定時期內走向衰退。網絡反腐是在網絡普及率迅速增長而制度化的反腐渠道又不暢通的條件下出現的一種階段性現象。在未來一定時期內網絡反腐可能會走下坡路。一方面，隨著制度的不斷健全、反腐倡廉體系的不斷完善，腐敗現象將會逐步減少；另一方面，一旦體制內的反腐渠道更加通暢，公眾就會更加放心地選擇正式的監督方式，如實名舉報等。畢竟通過互聯網揭露腐敗分子的方式具有偶然性，結果具有不確定性。

注釋：

①該《暫行辦法》共有4章20條，確立了株洲網絡反腐的平臺、網絡反腐倡廉的原則、網絡信訪舉報受理范圍和程序、反腐網絡宣傳教育的領導體制等內容。

②此處分析的樣本來自各省（自治區、直轄市），總數為60，沒有將國家藥監局的案例納入進來。

③這兩例中有因寶馬撞人引出的“韓桂芝案”，另外一例還很特殊，實際上起因不是網民的揭發，而是涉案人“自討的”：國家食品藥品監督管理局原副局長張敬禮指派其秘書在網上發布藥監局內部的信息，指責國家藥監局最高領導涉嫌任人唯親，在此事件的調查過程中，卻牽出了張敬禮自己的腐敗行為。后被證實此事是張敬禮誣告陷害其上級。

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D6

A

1007－905X（2011）02－0047－14

2010-01-07

中央紀委監察部黨風廉政理論研究專項基金項目（ZJW2010Y02）

1.杜治洲（1968— ），男，北京人，北京航空航天大學公共管理學院副教授，廉政研究所副所長；2.任建明（1954— ），男，北京人，清華大學公共管理學院教授，廉政與治理研究中心主任。網絡信息工作時強調，要充分認識互聯網發展帶來的深刻影響，切實加強新形勢下反腐倡廉網絡信息收集、研判和處置工作，拓寬了解社情民意渠道，充分發揮廣大人民群眾在反腐倡廉建設中的積極作用。2009年中央黨校出版社出版發行的《中共黨建辭典》將“網絡反腐”一詞收錄其中，這是網絡監督在反腐敗中的作用得到中國執政者認可的一個重要的標志性事件。