“十二五”財政助“幸福”升溫

文/柳文

“十二五”財政助“幸福”升溫

文/柳文

伴隨著“十二五”的到來，“幸福”不經意間成為了我國各階層民眾耳熟能詳的一個“關鍵詞”。正所謂“一千個人眼里有一千個哈姆雷特”，幸福感是一個看上去多少有些“虛”的詞，對它的定義和描述因時而異，因人而異。而溫家寶總理在今年兩會前與網友交流時提出的對幸福的理解很好地讓這個“虛詞”落到了實地——“生活得舒心、安心、放心，對未來有信心”。

溫總理對幸福的詮釋涵蓋了人在物質和精神兩個層面的需求，是人本主義精神的體現。“讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴”是我國黨和國家幾代領導人不懈的執政追求，如今更通過“十二五”規劃綱要的制定上升成為了明確的國家意志和全體人民攜手奮進的共同綱領。

列寧指出：“任何一種社會制度，只有在一定階級的財政支持下才會產生。”財政是實現國家職能的手段，“十二五”規劃各項目標的實現乃至持續長遠的經濟發展、社會進步、人民幸福，無一能脫離財政的支持。從大的層次說，在未來五年乃至更長的時期里，在不斷提升人民幸福感這條發展道路上，財政將持續發揮物質保障、體制保障和宏觀調控等三方面的重要作用。

一、充足的財政投入是改善民生、創造幸福的重要保證

把改善民生作為未來五年各項工作的出發點和落腳點，這是各地制定的“十二五”規劃中不約而同的共識。雖然幸福是一種無法單純用物質財富加以衡量的心理感受，民生改善也不是幸福的唯一源泉，但在社會轉型的大背景下，對于我國廣大亟待共享改革發展成果的普通民眾而言，幸福感首先還是來自于物質生活條件的不斷改善和充實。

改善民生，最關鍵的是要盡快建立健全基本公共服務體系。在“十二五”規劃綱要中，基本公共服務體系包括公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施、環境保護這9項重點內容。圍繞著這9項內容，綱要提出了10個方面的改善民生行動計劃，并對其中大多數項目的實現做出了明確的量化要求，例如到“十二五”末，城鎮參加基本養老保險人數增加1億人、城鄉三項基本醫療保險參保率提高3%、城鎮保障性安居工程建設3600萬套、九年義務教育鞏固率提高3.3%，等等。對于普通民眾尤其是中低收入群體來說，這無疑是最實惠的共享改革發展成果的方式，也是實踐“共同富裕”原則的最好體現。

在建立健全基本公共服務體系的過程中，加速實現城鄉基本公共服務均等化是其中的重點。這有助打破我國長期以來存在的城鄉“二元經濟”結構，縮短城鄉差距，從而為提高全體公民的生活質量和我國經濟社會的發展創造持久動力。按照“取之于民用之于民”的原則，財政責無旁貸地應當成為促進實現城鄉基本公共服務均等化的主體。為了向全體公民提供與經濟發展階段相適應的、大致均等的基本公共服務，除了實行對城鄉財政投入一視同仁之外，還要著意彌補以前在農村民生領域的“欠賬”。為此，應當確立農村基本公共服務發展的優先權，在“十二五”期間繼續和進一步加大財政資金向農村地區投入的傾斜力度，建立健全向農村適度傾斜的公共產品供給制度，通過優化財政支農結構，在維持基層機關基本運轉的前提下，根據農村公共產品的性質和不同級次，把財政支農資金重點投向農村基本公共服務，包括基本民生服務、公共事業服務和基本公共設施建設等領域。

顯然，每一項改善民生行動計劃的實施都離不開“真金白銀”的投入。“十一五”時期，我國財政在基本公共服務領域的投入堪稱空前。2006年至2010年，國家財政的教育支出從5464億元增加到12450億元，醫療衛生支出從1421億元增加到4745億元，社會保障和就業支出從4394億元增加到9081億元，文化體育支出從685億元增加到1528億元。2007年以來，中央財政還不斷加大了對保障性安居工程的補助力度，補助資金從2007年的51億元增加到2010年的811億元。

今年是“十二五”開局之年，據2011年財政預算報告顯示，中央財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的支出合計超過1萬億元，比上年增長18.1%。具體而言，教育、醫療衛生、社會保障和就業支出將分別比上年增長16.3%、16.3%、16.6%，保障性安居工程支出1030億元，增長34.7%，文化體育與傳媒支出增長18.5%。此外，中央財政還安排“三農”支出9884.5億元，比上年增長15.2%；中央對地方的稅收返還和轉移支付37310億元，比上年增長15.3%。此外，農業水利、交通運輸和環境保護等領域的支出也與民生密切相關。中央財政對地方的稅收返還和一般性轉移支付大部分也將用于民生開支。以上幾方面的民生支出合計，將占中央財政今年全年支出的2/3左右。

與此同時，各地方政府也在其各自的“十二五”規劃中制訂了“大手筆”的民生投入計劃，涉及發展社會保障性住房、發展新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險、健全完善基層公共文化服務體系、緩解幼兒入園難問題、進一步解決進城務工人員隨遷子女就學等各個民生熱點的領域。

隨著財政在民生領域持續穩定的投入機制的形成，未來五年，中央及地方以財政保民生、讓民眾的幸福感與財政增長成正比并加速遞增的美好愿景必將加速實現。

二、深化財稅體制改革，為增進民眾幸福感提供制度保障

人的基本生活得到保障之后，幸福感更多體現為一個主觀層面的問題，借以衡量的因素也多種多樣。同樣的生活內容和形式，有的人會感覺幸福，有的人會感到不滿，這在很大程度上要受到評價主體自身生活環境、家庭背景、文化程度等條件的制約和影響。因此，政府應當做的是盡力為民眾創造一個更容易感覺幸福、更容易實現自身幸福追求的大環境，而不是事無巨細地提供“幸福”本身，而這需要通過建立健全相應的制度框架來促進實現。

在財政領域，未來五年需要從制度層面加以完善的大致有以下幾點：

一是繼續完善分稅制，建立健全財力與事權相匹配的財政體制。“十二五”期間財政體制改革的重點內容之一是從法律規章層面對各級政府的事權，即對支出責任的劃分加以明確和固化。只有這樣，才能對各級政府財力應達到的水平進行合理的確定，實現各級政府的財力和事權的有效匹配。

“十二五”規劃綱要提出，要“推進省以下財政體制改革，穩步推進省直管縣財政管理制度改革”。根據財政部的工作規劃，在“十二五”前半期，除了民族地區以外，“省直管縣”將在全國實現全覆蓋。“省直管縣”改革使分稅制得以在省以下基層政府真正得到全面推行，也有利于解決由于各級財政層級間“事權重心下移、財權重心上移”導致的縣鄉財政困難問題。縣級財力的增強和鄉鎮財力的壯大，可以從源頭上保證農村公共產品的供給與農村人口相匹配，從而有效提高農村居民的生活質量，這對于實現城鄉基本公共服務均等化，進一步改善民生，統籌城鄉發展無疑有著極其重要的意義。

二是進一步規范和完善轉移支付制度。我國各地經濟發展的水平很不一致，因而各地方擁有的自籌財力水平也很不一致。在這種情況下，要實現城鄉基本公共服務均等化，只能通過實行轉移支付制度來彌補一些地方財力存在的缺口，實現財力分布的橫向均衡。

“十二五”時期，優化轉移支付支出結構是財政體制改革的一個重要內容，首要的一點是建章立制，在中央與地方充分討論醞釀的前提下確立起一整套轉移支付的計算公式，從而從根本上杜絕各地方為了爭取更多轉移支付資金而“跑部錢進”的不規范現象。為了盡可能擴大轉移支付在實現財力均等化方面的作用，還應當進一步增加一般性轉移支付的比重和規模，逐漸縮小稅收返還的規模，控制專項轉移支付的規模，將專項轉移支付整合歸并，盡可能將其轉為一般轉移支付。此外，還要盡快建立健全轉移支付資金使用的監督評價體系，從而提高轉移支付資金的使用績效，確保轉移支付資金更多地作用于基本公共服務領域。

三是繼續推進稅收制度改革，實行結構性減稅，降低宏觀稅負。

為了改善民生，不斷增進民眾的幸福感，除了加大自上而下的財政資金投入，“藏富于民”也是一條重要途徑。藏富必先致富，2003年以來，收入分配制度改革成為上至決策層下到普通民眾共同關心的重要問題。在這方面，“十二五”規劃綱要提出，努力實現居民收入增長與經濟發展同步、勞動報酬增長與勞動生產率提高同步，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，并提出了城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入年均增長率均大于7%的量化預期指標。

據有關專家估計，2009年我國的宏觀稅負約為30%。而隨著稅收收入增幅連年超過GDP增長，政府收入占GDP的比重仍在繼續增加，宏觀稅負水平也可能繼續上升。過高的稅負在國民收入分配中直接擠壓了企業和居民的收入增長空間。

為了實現“富民”的目的，從稅收政策環節考慮，“十二五”時期仍需繼續降低宏觀稅負，實行結構性減稅。結構性減稅的作用之一是減輕企業負擔，在后金融危機時代，這對于增強我國企業的國際競爭力和自身生存發展能力，增加外貿出口，刺激投資和消費，增加就業，增加企業職工收入等都會有很大幫助。

為了推進收入分配制度改革，扭轉城鄉之間、地區之間和不同行業之間收入差距過大的趨勢，“十二五”期間還應當繼續完善個人所得稅和財產稅制度。據財政部稅政司公布的我國《2009年稅收收入增長的結構性分析》報告顯示，2009年我國工薪所得個人所得稅收入在全部個稅收入所占比重約為63%。現階段，工薪階層成為了個稅繳納的主體，其中近2/3更屬于中低收入家庭。貧富差距有不斷拉大的趨勢。因此，現行的個人所得稅制度明顯達不到縮小收入差距的目的。未來一個時期，應當實現以“寬稅基、低稅負、超額累進”為主要原則目標的個稅制度改革。在不斷提高稅收征管水平的前提下，盡快建立起綜合稅制與分類稅制相結合的個人所得稅稅制，對勞動所得與資本所得加以一定程度的區別對待，從而減輕中低收入者的稅收負擔，加大對高收入者的稅收調節，更好地調節不同階層之間的收入分配關系，縮小貧富差距。今年兩會前夕，溫家寶總理與網友在線交流的時候明確提出，今年將再次提高工薪所得減除費用標準（即人們俗稱的“個稅起征點”），這無疑為“十二五”期間個人所得稅的改革開了一個好頭。

除了以上三點，未來五年還應當進一步完善有利于節能減排、節約資源的稅種，研究開征新的有關稅種，從而促進環境保護事業的發展，為人們創造更加幸福的生活環境。

三、充分發揮財政的宏觀調控職能，造福于民

在“十二五”規劃綱要“政策導向”一章中，“加強和改善宏觀調控”被列在第一條。其中提到，“把短期調控政策和長期發展政策有機結合起來，加強財政、貨幣、投資、產業、土地等各項政策協調配合，提高宏觀調控的科學性和預見性，增強針對性和靈活性”。這一政策導向似乎與具體到個人的幸福感沒有什么關聯，但實際上，加強和改善宏觀調控可以持續地改善國家和社會的經濟大環境，推動社會再生產順利進行并形成政府、企業、個人之間的良性經濟關系，而這無疑會為每個人的生活帶去更多的舒心、安心、放心，對未來也將有更多信心。

馬克思主義政治經濟學明確指出了財政在社會再生產中的定位——財政作為再生產過程中的中介環節，必須和交換一起為生產的發展服務并最終為消費服務，因為我們國家的戰略方針、發展政策歸根結底最終都要落到滿足人民群眾的實際需要這個目的上來，即不斷增進民眾的幸福感。從這個意義上說，不斷完善中的公共財政不應當只是簡單的預算內收收支支的活動，它更應當與社會主義短期以及長遠的發展目標緊密結合在一起，一方面應當配合這些目標的實現而行動，另一方面又應當積極主動地擔當起自己應盡的責任。具體來說，國家財政應當承擔的責任，主要包括調控社會經濟結構、產業結構、區域經濟結構、所有制結構，調節貧富差距、改善人民物質文化生活水平等各個方面的內容。

國家要做的，就是財政要管的，政權與財權不可分割。財政涉足的社會管理應當遍及整個國民經濟領域，財政政策的制定也必須與國家的長遠發展目標和規劃相一致。在財政部門強化自身社會化管理職能的同時，還應當與金融、證券、社保等部門實行聯動，還要與工資、價格、信貸、企業財務等經濟杠桿相互配合。在此過程中，其他杠桿發揮作用要受到國家可支配財力的制約，這就使得財政的重要性得以突出，從而居于樞紐地位。

在宏觀調控過程中，財政的一個重要功能與職責是通過制定相關政策來引導不同行業的發展方向和發展速度。從這個角度講，財政不僅僅要管好固定資產投資、基本建設投資，還要對全社會的企業投資加以通盤管理。在市場經濟條件下，國家不能對企業的經濟行為加以直接干預，而需要采取間接手段。例如，會計通則和準則的制定是財政部門對國有及民營企業的財務運行的指導，也是引導企業納稅的一個手段，同時又是指導各個產業、部門進行成本核算的重要依據，是銜接政府與市場的重要橋梁。財政可以通過它對個別企業、行業乃至全社會的生產過程和結果發揮重要的宏觀調控作用。像這類財政對社會事務的宏觀指導職能，都是“十二五”乃至今后很長一個時期應當下大力氣加以研究的問題。

（作者單位：財政部）