行政機關(guān)全面預(yù)算管理應(yīng)用研究

新疆公安廳特別偵察隊 陳建立

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進，國家民主化、法制化建設(shè)進程的推進，行政機關(guān)財務(wù)公開已經(jīng)成為一種趨勢，國家部委率先公開財政預(yù)算就是這種趨勢的鐵證。在此背景下，研究行政機關(guān)預(yù)算管理問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、行政機關(guān)推行全面預(yù)算管理的必要性

全面預(yù)算管理是當(dāng)前企業(yè)廣泛采用的一種財務(wù)管理辦法，主要是利用預(yù)算對資源進行分配，并對分配的執(zhí)行情況進行考核、監(jiān)督和控制，以便達到預(yù)定的目標(biāo)。對于行政機關(guān)而言，積極吸納企業(yè)的這種全面預(yù)算管理方法，具有現(xiàn)實必要性。

(一)可以增強資金使用的計劃性

首先，有助于增強單位內(nèi)部各部門資金使用的計劃性。全面預(yù)算管理的第一個步驟就是單位內(nèi)部各部門編制預(yù)算書，各部門根據(jù)往年工作的基本情況，本年度的工作計劃，來預(yù)測各季度、半年度及全年的資金使用情況，并按照單位最終下達的資金使用額度來決定資金的使用，這將增加資金使用的計劃性。其次，有助于增強整個單位資金使用的計劃性。全面預(yù)算管理實質(zhì)上是對于一個單位而言的，在全面預(yù)算管理體系下，各部門的資金使用情況已經(jīng)基本清晰，單位統(tǒng)籌的各項工作已經(jīng)基本清晰，以此來確定和預(yù)算資金使用情況，可以有效的提高資金使用的計劃性。再次，增強了資金在各部門之間的調(diào)節(jié)性。全面預(yù)算管理不僅對各部門的資金使用情況進行了分析，對各部門的季度、半年度資金存余情況也較為清晰，同時也對涉及到多個部門的重大事項資金使用情況進行了預(yù)測，從而避免了各部門“打架”或者“推諉”的情形，增強了各部門資金使用的協(xié)調(diào)性與計劃性。

(二)可以有效降低行政成本

在我國，行政成本過高、甚至部分行政機關(guān)鋪張浪費的現(xiàn)象一直存在，推行全面預(yù)算管理，首先，可以通過全面預(yù)算的方式來進行成本控制。全面預(yù)算的重要環(huán)節(jié)在于執(zhí)行預(yù)算，如無重大事件的出現(xiàn)，各部門及單位都無權(quán)透支資金，這一方面使得一些開支無法進入單位預(yù)算而取得資金使用權(quán)，另一方面在執(zhí)行預(yù)算時部分開支也必須得到壓縮，這就降低了行政成本。其次，可以形成一種軟約束。全面預(yù)算管理一般是針對某一年度進行預(yù)算，這會使得單位領(lǐng)導(dǎo)、單位內(nèi)部部門負(fù)責(zé)人對年度開支形成一個總量概念，無形中形成一種成本控制理念，從而在日常活動中更加重視行政成本的節(jié)約。再次，有助于解決行政經(jīng)費緊張的難題。全面預(yù)算管理既給一些必要的活動以經(jīng)費支出，又對一些不必要的開支進行了壓縮，且在各部門之間可以有條件的進行資金調(diào)節(jié)，從而可以緩解個別部門甚至整個單位經(jīng)費緊張的難題。

(三)可以更加方便的進行監(jiān)督檢查

推行全面預(yù)算管理，首先，可以通過資金的支出情況進行常規(guī)性的檢查。由于全面預(yù)算已經(jīng)將各項工作于資金進行了關(guān)聯(lián)，因此，通過財務(wù)軟件中資金流動情況就可以方便的檢測到各項工作的開展情況，以及資金的使用情況，從而可以方便的進行日常檢查。其次，可以提高監(jiān)督管理的有效性。在全面預(yù)算管理體系下，一方面，通過預(yù)算已經(jīng)將可能的腐敗漏洞進行了預(yù)防和封堵，從而保障了資金的安全，另一方面，紀(jì)檢、審計等部門可以根據(jù)重點工作、重點事項的預(yù)計情況來重點進行監(jiān)督檢查，既增加了監(jiān)督的針對性，又可以節(jié)省監(jiān)督成本。

二、行政機關(guān)推行全面預(yù)算管理面臨的難題

行政機關(guān)推行全面預(yù)算管理，面臨部分單位突發(fā)事件較多，部分干部職工預(yù)算執(zhí)行意識淡薄，全面預(yù)算管理體系尚不完善等方面的難題。

(一)部分單位突發(fā)事件較多不利于全面預(yù)算的實施

按照國際經(jīng)驗，當(dāng)前我國處于經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾凸顯期，處于環(huán)境污染較為嚴(yán)重的一個時期，在這一時期，各種不穩(wěn)定的因素較多，而行政機關(guān)則需要對這些突出的問題，各種矛盾進行處理，這必然會增加這些單位的行政開支，從而給全面預(yù)算控制帶來挑戰(zhàn)。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位，邊窮地區(qū)，由于其財政收入相對較少，列入預(yù)算的資金不多，可用于調(diào)節(jié)使用的資金不夠，一旦發(fā)生群體性事件，或者重大污染事件，則單個事件帶來的開支可能會使得整個部門或者單位的資金全部透支，從而難以在后續(xù)時期對預(yù)算進行實施。

(二)部分干部職工預(yù)算執(zhí)行意識淡薄

全面預(yù)算管理，需要全員參與，這樣才能使得整個預(yù)算能夠得到實施。但是，部分單位干部職工預(yù)算執(zhí)行意識淡薄，認(rèn)為“國家的資金，用完了難道不會再撥點過來”，“我一個人多用點，其他人少用點不就可以了”，“預(yù)算執(zhí)行是領(lǐng)導(dǎo)的事情，我想用的還是要用”的職工不在少數(shù)，并且部分處于預(yù)算內(nèi)部但可用可不用的資金控制較難，從而使得單位領(lǐng)導(dǎo)、全面預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督人員也無法準(zhǔn)確的對這種行為進行定性，給預(yù)算執(zhí)行帶來了不小的挑戰(zhàn)。

(三)全面預(yù)算管理體系尚不完善

首先，預(yù)算執(zhí)行情況評價體系還不完善。如何對預(yù)算執(zhí)行情況進行評價，需要評價指標(biāo)，這種指標(biāo)不能簡單的以是否與預(yù)算書吻合程度來進行測評，而應(yīng)該是根據(jù)具體工作的完成情況，資金的使用情況以及全年部門、單位工作職責(zé)完成情況的一個綜合，這就使得整個評價體系的建立和完善較為復(fù)雜，還需進一步研究和探討。其次，預(yù)算執(zhí)行獎懲體系尚不完善。只有完善的激勵制度，才能更好的推動全面預(yù)算管理體系的落實和執(zhí)行。但當(dāng)前還沒有將預(yù)算執(zhí)行情況考核結(jié)果納入到干部升遷、工資獎金福利的確定等內(nèi)容中來，也沒有相應(yīng)的配套的懲戒措施，從而使得預(yù)算管理難以取得更好的效果。

三、行政機關(guān)推行全面預(yù)算管理的對策建議

行政機關(guān)推行全面預(yù)算管理，可以從科學(xué)的進行預(yù)算編制，強化落實嚴(yán)格監(jiān)督檢查、對預(yù)算實行適度的柔性控制等方面著手。

(一)科學(xué)的進行預(yù)算編制

首先，在預(yù)算編制過程中要反復(fù)的征求意見。在各部門、單位總體預(yù)算編制初稿形成后，要全面的征求意見，特別是部門負(fù)責(zé)人的意見，以便協(xié)調(diào)解決好預(yù)算編制中存在的明顯問題，防止預(yù)算與實際情況嚴(yán)重脫節(jié)情況的發(fā)生。其次，要將預(yù)算與行政管理職能、管理目標(biāo)相結(jié)合，在預(yù)算編制過程中，要結(jié)合單位總體工作計劃、工作目標(biāo)，各部門工作計劃、工作目標(biāo)進行對于能進行階段性劃分的目標(biāo)，可以將預(yù)算支出與階段性目標(biāo)執(zhí)行情況進行銜接，即使不能分割的，也可以在季度、半年度等重要時間點上對工作進度等進行有效的評估，以便按照進度來確定資金的支出，從而達到預(yù)算控制的目標(biāo)。

(二)強化落實嚴(yán)格監(jiān)督檢查

首先，要從上而下推行全面預(yù)算管理。在具體的工作過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭參與、落實預(yù)算制度，以便起到上行下效的作用。同時，要動員全體干部職工積極的參與到預(yù)算控制當(dāng)中，以確保預(yù)算的執(zhí)行。其次，要進行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查。行政單位要通過設(shè)計科學(xué)可操作的考核指標(biāo)，由財務(wù)、審計部門等以量化的形式對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核，并進行綜合比較，找出預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，總結(jié)成功的經(jīng)驗，以便為下一年度預(yù)算編制提供參考。再次，要建立責(zé)任追究制度。對于考核不合格或者嚴(yán)重脫離預(yù)算的部門，要對其負(fù)責(zé)人進行責(zé)任追究，以便提高預(yù)算執(zhí)行的效度。

(三)對預(yù)算實行適度的柔性控制

全面預(yù)算管理是一個量化的、剛性的制度，但行政部門的工作內(nèi)容決定了這種剛性制度的缺陷。因此，可以實行適度的柔性控制。首先，要明確預(yù)算修改或者超出預(yù)算支出的申報審批程序，對于相關(guān)的部門，要求其做出書面說明，并由單位黨組及相關(guān)辦公會議進行討論。其次，在預(yù)算編制與執(zhí)行過程中，要給予一定的浮動空間，預(yù)算編制完成后，單位領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)各部門的實際工作，給予大小不同的幅度范圍，并責(zé)成各部門負(fù)責(zé)人對這種幅度范圍進行有效的控制，以便提高部門負(fù)責(zé)人的積極性，從而有利于全面預(yù)算管理的執(zhí)行。

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