主要西方國家高等教育撥款模式的比較

深圳大學 易淑君

國家政治、經濟和文化的差異，決定了各國財政體制和高等教育撥款模式之間存在差異。本文通過對主要西方國家高等教育撥款模式的簡介，比較分析它們之間的異同點，為改革和完善我國高等教育經費撥款機制提供借鑒。

一、以美國為代表的多樣化競爭模式

在美國，教育管理權實質上屬于各州，具有典型的分權制特點。

(一)美國高等教育管理體制的基本特點

美國的教育權長期以來屬于各州而非聯邦政府，各州的高等教育管理部門與州政府的一體化程度不盡相同，私立高校在高等教育機構中占有不小比重，故高校管理的分權和多元化特征十分典型。

在分權體制下，州政府對高校并非實行全面控制，而是讓高校主要面對市場，直接參與生源市場、科技市場、勞動力市場的競爭。

各高校以校外人士為主的董事會掌握學校的最終權利，避免了學校的發展脫離社會發展的需求。

(二)聯邦政府對高等教育的撥款

聯邦政府對高等教育的撥款主要是學生資助和研究資助，學生資助主要通過直接向學生發放助學金和貸款或直接撥款給學校，通過學校發放給學生獎學金、助學金方式來實現；另外，聯邦政府提供研究開發經費，資助研究性大學科學研究和改革創新活動，大部分研究經費的管理與使用由多個聯邦政府機構負責。

(三)州政府對高等教育的撥款

各州政府提供本州公立大學40%至60%的經費，州政府的撥款通過專門人員組成的委員會進行，專門委員會在高等教育界和政府之間起到“溝通”與“緩沖器”作用。各州的財政撥款模式不完全相同，體現多元化特點，其共同點是必須經過立法機構批準。

二、以德國為代表的地方政府主導模式

德國高等教育機構的最主要收入來源是基本經費，其次是額外的研究經費和行政管理經費。

(一)州政府負責高校的基本經費

德國高等教育經費主要依靠公共資金，高等教育機構必須遵守預算法及會計法，這些法規由各州自己制定，但各州間基本相似，各州對每所大學的撥款都列在年度預算中。對高等教育經費使用的主要規定包括：在財政年度之前做出單項的項目預算（支出類別）；不得跨項目預算使用經費；高校根據人員編制獲得人員資金，并不得挪做他用；本年度結余的資金不得轉到下一個財政年度等等。

(二)聯邦與州政府共同負責高等學校的基本建設

德國憲法規定，聯邦與州政府共同制定高等學校的發展的整體計劃，并由州政府具體組織實施。當高等教育發展需要擴大規模，包括購置土地、基本建設以及對現有設施的改造等，應由聯邦與州政府共同負責，但一般情況下只有在所需資金達到一定數量時，聯邦政府才會有資金投入。

近年來，德國部分州政府對高等教育經費預算撥款方式有由項目預算向“一攬子”預算發展趨勢，金額的確定上開始向公式化撥款方法轉變。德國部分州開始實行“一攬子”預算，只把人員經費除外；部分州則允許高等教育機構跨項目使用資金，有部分州政府在不同程度上實行了公式化撥款的辦法，部分州開始使用合同或目標協議，這被視為以績效為基礎的預算方法近年來，各州政府趨向于在資金內部分配方面給予大學更多的靈活性。

三、以法國為代表的中央政府主導模式

法國政府一直是高等教育經費的主要投入者。1984年以前，法國教育部除科研經費外，每年一次根據各學校的性質、規模和招生計劃將維持性經費分配給所屬學校。各校及其教育與科研單位制定自己的預算。法國學校的經費絕大部分來自國家。1984年開始實行合同制度，大學通過合同得到的經費約占國家教育撥款總數的1/3，政府按合同撥款的經費主要用于教學、基礎設施維護和科學研究。學生的資助金不是通過大學發放，而是由政府直接撥付。

(一)國家對公立高等教育機構基本經費的確定方式

法國大部分公立高等教育機構都是由政府統一的模式來計算并確定人員編制和經費的。計算經費的基礎是招生人數，所有專業都分成模塊，用權重的方法計算，專業的層次和類型決定權重值。經費的分配還有四個標準：額外需要的工作人員時數、特殊的教育功能類型、校舍面積及非教輔人員的工資。學生支付的費用要從國家經費中扣除。私立高等教育機構如果是國家承認的，也會獲得公共經費。經費的數量和使用目的在高等教育機構與國家簽訂的合同中有明確規定。

(二)高等學校的研究經費

用于研究與發展活動的經費主要來自3個渠道：政府、企業和國外。國家公共研究經費是在周期性評估及對研究成果進行評估的基礎上分配的。

高等學校建筑物和儀器設備投資原則上也由中央和地方政府撥款解決。教育機構可以根據自身需要對教學研究以及圖書館在內的學校建筑和設備提出建議，高等教育機構的投資項目由學校校董會根據高等教育的學術政策進行審查和評估，然后呈報給教育部，由教育部做最后決定。1989年以來，國家開始與地方政府教育行政部門共同分擔大學的建筑物、附加設施和設備的相關投資。

四、以英國為代表的委托獨立機構模式

1992年教育法案頒布以來，英國高等教育撥款委員會成立，將英國的高等教育納入統一撥款體系。英國目前共有四個高等教育撥款機構，分別是：英格蘭高等教育撥款委員會、威爾士高等教育撥款委員會、蘇格蘭高等教育撥款委員會、北愛爾蘭就業與學習部。撥款資金總體數目由中央政府決定，資金分配的總體原則和比例也有政府（議會）提出，但資金分配到具體學校是撥款機構的獨立責任。撥款機構對教學與科研撥款分別撥付。教學撥款體現公平性原則，科研撥款則主要根據科研水平，以競爭方式有選擇的進行撥款。英國撥款委員會撥款模式基本為：以標準費用為基礎的教學撥款和以水平為標準的科研撥款。教學撥款的原則與方法是：按照培養學生的基礎成本和大學生的規模，并參考原撥款基數確定；以水平為標準的科研撥款的基本原則是：根據科研的質量和水平有選擇的對科研進行撥款。

五、以日本為代表的雙重結構模式

日本不同于其他發達國家，在過去很長一段時期，提供教育服務的主體是民間部門，國家以補貼形式扶持私學的發展。近年來，日本高等教育財政結構出現了多元化特征，即出現：以國家財政性投入為主體的國立學校特別會計制度、以國家財政性補助為輔的私立學校振興補助制度、以及通過地方自制體向公立高等院校支付補助金的制度。該制度顯示了日本高等教育財政主與輔的雙重作用，表明政府對不同設置主體充當不同的角色。

公立高等院校的經費應由地方政府負責，國家通過地方自治體會計制度向公立高校支付一定的補助金，但金額較少。私立院校的收入主要來源于學生繳納的學雜費，政府補助金在私立院校財政收入中僅起輔助性作用。

很長一段時期來，日本高等教育財政分配有兩種方式：一種稱為統一分配方式，也稱為定量分配，主要根據師生比配置一定的教育經費，旨在保障教育研究活動的正常、穩定進行；一種稱為傾斜分配方式，根據其他標準，通過業績評估進行差額配置。強調經費使用的效率性。近年來，日本高等教育財政制度改革的突出特征之一表現為充分引入市場機制，通過競爭達到公平、有效配置。

六、國際視眼下高等教育撥款機制幾大典型模式的異同點分析

(一)共同特性

通過世界范圍內主要高等教育撥款機制典型模式的簡單比照，不難發現它們之間具有以下共同特性：

(1)兼顧公平與效率的原則。各國的國情和財政體制多種多樣，但處理高等教育撥款模式時都圍繞著教育公平與效率的基本原則，尋求兩者的最佳平衡點。

(2)區分一般經費與專項經費。一般撥款主要與學校招生規模、學科特點等指標關系較大；專項撥款主要通過競爭方式，以達到經費使用的最高效益。

(3)設立“緩沖器”機構。許多國家在大學與政府之間設立一個緩沖組織來處理一般性和專項撥款的決策，既有利于維護高校的自由，國家又能施加影響。

(4)國家在積極實施影響的同時注重維護大學自主辦學。

(5)強調公開競爭和績效評估的理念。

(6)直接撥款與間接撥款并用。

(7)中央加地方兩級撥款模式，該模式的形成對于原來高等教育辦學中央集權型的國家來說是分權趨勢的加強，對于原來以地方辦學為主的國家來說是中央政府高等教育辦學職能的加強。

(8)法律手段的保證。制定專項法律，明確政府和高校之間的權限，維護高校獨立自主，有利于撥款的規范操作。

(二)差異

除上述共同特性之外，幾大模式之間也具有明顯差異，表現在：

(1)撥款機構獨立性差異。主要分兩種情況，一種是撥款機構為獨立設置，受政府領導的半官方中介組織，如英國；另一種是高等教育撥款由附屬于政府有關機構的各種緩沖器組織進行，主要起咨詢作用，包括法國、德國、美國和日本等。

(2)撥款的程序差異。撥款有協商撥款（高校與政府協商）、程序撥款（公式撥款）和評估與撥款結合（以評估為基礎撥款）三種情況，有些國家可能幾種撥款程序共用。

(3)經費使用自主程度的差異。經費到位后，有的可以統籌使用，有的必須專款專用。

(4)高等教育管理權限的主導地位差異。高等教育辦學、管理和撥款可分為中央主導、地方主導和雙重主導。

通過比較分析各國政府對高等教育撥款模式的主要特點，有利于我們在研究適應我國高等教育事業發展的政府經費撥款機制的過程中揚長避短，更科學、更公平、更合理促進中國高等教育事業的健康發展。