把流動人口管理寓于服務中
——訪北京市人口研究所副所長尹志剛

□ 本刊記者 趙志偉

把流動人口管理寓于服務中
——訪北京市人口研究所副所長尹志剛

□ 本刊記者 趙志偉

尹志剛，男，1949年出生，研究生學歷。中共北京市委黨校、北京行政學院社會學教研部教授，北京市社會學學會副會長，北京市人口研究所副所長。多年來，始終關注城市社會轉型中的重大社會問題、社會政策；先后主持多項國家課題、省部級課題，對相關決策提供了重要參考。圖/趙志偉

今年4月，中共中央總書記、國家主席胡錦濤在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調，要充分認識我國人口問題的長期性、復雜性、艱巨性，不斷增強做好人口工作的自覺性和主動性。

年初以來，“加強流動人口服務和管理”頻繁見諸中央文件和領導人講話，已經成為創新社會管理不可忽視的重要一環。然而，什么是“流動人口”？如何加強流動人口服務和管理？是“服務”多些好，還是“管理”多些好？怎樣實現流動人口服務和管理的機制體制創新？為此，記者走訪了北京市人口研究所副所長尹志剛教授。

人口流動現狀分析

民生周刊：究竟何為“流動人口”？

尹志剛：流動人口是中國特有的一個名詞，原來叫外來人口。流動人口是指離開戶籍地，流動到其他地區生活或者工作的人群?，F階段的流動人口主要是由我國城鄉二元結構制度造成的。

民生周刊：國內流動人口遷移有何特點或趨勢？

尹志剛：流動人口是一種地區性人口遷徙進程。目前主要呈現出由收入低向收入高、發展機會少向發展機會多、經濟落后向經濟較發達地區流動的趨勢。經濟發達的地區流動人口較多，這是社會自由遷徙背景下家庭及個體選擇的結果。

民生周刊：中長期來看，這種趨勢是否會持續下去？

尹志剛：是的。人口流動和遷徙是經濟社會發展的一個必然過程?，F階段我國城鄉之間、東中西部地區之間的各種資源和發展機會都有較大差別，大城市的各種資源和發展機會有著明顯的聚集優勢，因此，流動人口遷移趨勢還會持續。

加強服務還是管理

民生周刊：國家“十二五”規劃綱要指出，“加強流動人口服務管理”，服務與管理有何區別？

尹志剛：服務和管理既有區別，又有聯系。這里指的管理，是政府的公共管理，主要是制定并依據法律、法規地實施來建立公共秩序，比如就業秩序、公共交通、通訊秩序。而服務，是政府的公共服務，主要是指與保障和改善民生相關的公共服務。從這種意義上看，管理在一定程度上就是服務，要把管理寓于服務之中。

對于流動人口的管理，主要是政府各部門通過劃分公共服務項目來實施管理和服務。比如，就業培訓主要是由人力資源和社會保障部門來承擔；而住房問題，既要通過市場的商品房來解決一部分，更多的是要靠政府提供的保障性住房，此外還有社會民間房屋出租等。總之，需要政府和社會各方的力量一起來解決。

民生周刊：針對社會流動人口，是該加強服務，還是管理？

尹志剛：我認為兩者都很重要。服務和管理，主要是通過兩種手段，即市場手段和行政手段來調節流動人口問題。市場手段要求利益最大化、成本最小化，行政手段用來彌補市場手段的不足。所有的資本包括人力資本、貨幣資本，信息都向收益最高的地方流動，政府要根據城市的資源承受力、功能區布局，調節產業結構，合理配置產業和城市的功能。

目前，各級政府缺乏城市主體功能定位意識，在增加GDP的驅動下，盲目擴大城市功能，導致城市功能過載。人口盲目流入，無口流出，長期滯留，以至形成人口流動梗阻的頑癥。要診治這一頑癥，既需要管理，也需要服務。

機制體制有待創新

民生周刊：“十二五”期間，農村流動人口進城居住落戶，是否會更自由些？

尹志剛：目前，在中小城市，人口流動已經比較自由，沒有什么制度性障礙了。但是，在一些大城市，由于戶籍問題等等，自由遷徙還會有一定的難度。

民生周刊：如何實現城鄉之間流動人口基本公共服務均等化？“十二五”期間，需要進行哪些機制、體制創新？

尹志剛：公共服務均等化這一概念，首先是指由政府提供的公共服務是不排他的，是每一個公民都可以共享的。其次是指，在目前我國的國情下，這類公共服務無論項目還是水平都是基本的，不可能抬高。以目前城市基本醫療保險為例，它保障的是最基本看病、手術、住院等醫療需求，保障金也是有額度限制的。

均等化也要有一個過程，特別是城鄉一體化的均等的公共服務，要等到消除我國的城鄉二元結構，才可能實現。我國社會保障制度倡導的“保基本、廣覆蓋、多層次、可持續”的原則，將是“十二五”期間實現各項基本公共服務均等化的一個方向。

民生周刊：統籌解決流動人口問題，國際上有何經驗可以借鑒？

尹志剛：流動人口是在城市化、工業化發展過程中必然存在的問題，發達國家早期也存在這類問題。解決流動人口問題，國外主要通過市場來調節。比如，大城市的收入高、物價高、住房等消費水平高，中低收入的人群難以承受，就會流向消費水平較低的中小城鎮。此外，國外的觀念不同，退休人員喜歡環境安靜、休閑的中小城鎮。當然，這也跟醫院看病、購物等生活配套資源的合理配置以及政府的行政手段有關。

流動人口未來走向

民生周刊：在我國，流動人口未來走向如何？是否會融入城市而徹底消失？

尹志剛：流動人口問題，在我國一定時期內還將長期存在。多年來，流動人口承擔了很多基礎性工作，如城市建設、公共服務、環境衛生等。雖然流動人口給城市的管理帶來了一定問題，但他們也促進了城市的發展，我們要發揮其最大的積極效用，使其積極融入城市。

民生周刊：從根本來看，“十二五”期間，怎樣才能避免流動人口給城市帶來的消極作用，實現社會“和諧”治理？

尹志剛：要有好的制度安排，減少人口的盲目流動，減少社會的不穩定性，同時增加流入城市人口的社會融入。特別是農村人口流入城市后，政府要引導他們實現城市化的再社會化，即學習掌握在城市生活、就業和創業的知識、技能、規范和價值觀等。

當他們在城市中有了安生立命的資源，特別是人力資源，并能把這些資源變成資本，比如實現穩定的就業、進行投資創業、有穩定的住房（購房或租房）。最為重要的是子女在城市完成了學業，畢業后在城市有了比父母更高的職業和收入，流動人口這一人群也就完成了城市化，成為名副其實的城市人了。

當然最關鍵的還是城鄉人口都能享受同等水平的教育、醫療、社會保障、住房等基本公共服務。我國城鄉二元結構終結之日，也就是“流動人口”這個人群消失之時。

□ 編輯 郭 鐵 □ 美編 王 迪