讓救助跳躍“生死線”
——專訪中國人民大學社會救助研究專家洪大用教授

□ 本刊記者 丁筱凈

讓救助跳躍“生死線”
——專訪中國人民大學社會救助研究專家洪大用教授

□ 本刊記者 丁筱凈

中國人民大學社會學系教授洪大用從90年代就開始對社會救助體系進行研究。圖/丁筱凈

“2 010年，中國共有8000多萬人享受到低保、五保救助。其中，城市低保人數為2200多萬，農村5200多萬，五保戶500多萬。這8000萬人相當于我們國家最貧困的人。”中國人民大學社會救助研究專家洪大用教授說。

從1992年開始，洪大用開始了對中國貧困問題的研究，隨著90年代初中國社會救助制度的逐步建立，他將研究重心轉移到中國社會救助體系上來。2004年，他出版了《轉型時期中國社會救助》，這本書也成為中國社會救助領域權威的研究成果。

洪大用教授認為，在現有條件下，社會救助保障的往往是民眾的最基本生存要求，也就是“保肚皮”，但人的基本尊嚴和發展的能力得不到保障。現在的救助標準并不能讓他們擺脫貧困的狀態，也很難使他們實現自我發展。“我們救助的目的不是讓這群人一直在生死線上掙扎，而是讓他跳躍生死線，擺脫貧困，這需要他有一定積累。”

《民生周刊》：現有的社會救助制度是如何建立起來的？

洪大用：傳統的社會救濟制度向現在的社會救助制度轉變，大約是在90年代初期。1993年上海的最低生活保障試點是一個標志性事件。從那以后，為了配合城市的國有體制改革和市場經濟體制建設，在城市相應地發展出了最低生活保障制度。

經過1997年國務院《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》發布；再到2007年，出臺《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，應該說，目前現代意義上社會保障制度的重要組成部分——社會救助制度，在中國已經初步建立起來了。這套制度包括城市農村的最低生活保障、五保戶救助，并以這兩項救助為基礎發展了一些配套的專項救助，包括醫療救助、教育救助、住房救助等；同時發展出一些應急的救助措施來應對突發性的疾病、家庭災難、自然災害以及救助流浪乞討人員等等。

《民生周刊》：您如何看待現在中國的社會救助制度？

洪大用：雖然社會上對這項制度出現了這樣那樣的非議，比如低保戶長期不能就業等，但是總體上看，我個人認為這項制度應該是中國社會保障制度中最有效的一項制度體系。我們不否認社會保險制度、社會福利體系、商業保險制度也在不斷完善，但從成本最低、效果最明顯、最直接讓老百姓受益這三方面來說，社會救助制度是中國社會保障體系建設方面，最為成功的一項制度。

《民生周刊》： 您對貧困問題的研究是從1992年開始的，您認為當下社會救助制度還存在哪些有待改善的問題？

洪大用：現在主要還存在幾方面的問題：

第一，救助標準偏低。社會學上將收入在平均收入一半以下人的口稱為貧困人口，在30%以下的為絕對貧困人口。2010年，全國城市平均低保金為平均收入的17%左右，全國農村平均低保金為平均收入的27%左右（如表1）。兩方面平均低保金都沒有超過絕對貧困收入標準，所以無論是農村還是城市，最低生活保障還有提高的空間。

第二，選擇標準存在問題。客觀上，雖然我們發展出一些有特色的制度，包括三訪、公布、社區監督、民主評議等，也發揮了一些作用，但因為社會在快速轉型，人口流動很快，其實社區對于居民的家庭情況了解并不像以前那樣深入，加上工作力量很有限，所以很難做到非常細致地審核。主觀上，冒領、工作人員“優親厚友”的情況也存在，在農村這種情況更嚴重一些。

第三，社會救助的立法問題。《社會救助法》從2005年到現在，一直難產。可能立法者也有不同的考慮，比如財政的緊張、社會導向問題等等。但是不管怎么樣，社會救助是現代社會保障制度的重要組成部分，應該得到法律的保障。直至目前，農村的最低生活保障都還沒有得到法律的保障，還只是國務院的一個通知，到現在也沒有出臺條例。沒有法律保障，制度難以系統、嚴格地執行。

第四，在資金投入上，現狀和制度相悖。社會救助到底是中央政府的責任還是地方政府的責任？在《城市居民最低生活保障條例》上明確社會救助是地方政府負責制，但實際上現在城市和農村的低保資金投入中，中央政府投入將近達到70%，地方政府的投入還很有限。這與現行的制度是相悖的。

另外，救助實施中還存在一些細節問題。比如救助和就業指導沒有掛鉤、分類實施主力量薄弱等。

《民生周刊》：現在社會救助體系已經基本建立，但是體系的完善上還存在哪些問題？

洪大用：我個人最近關注的，是體系完善“六對關系”的問題：

一是救助主體：政府和社會的互動合作。社會救助包括貨幣、實物救助和服務救助。政府在資金上有一定實力，但在提供社會服務上較薄弱；而社會力量在提供服務方面更加專業，卻在資金上有很大缺口。所以，在救助主體上應該處理好政府和社會的關系，讓這兩個主體發揮出各自優勢，揚長避短，合作救助。

二是救助對象：選擇型救助還是普惠型救助。目前，我們把目光集中在基本生活最困難的一部分人身上，這當然有它的合理性，比如現階段財政資源緊張、識別貧困難度大，只能按照收入標準來識別等等。但也由于目光過分集中，政府為這群人提供了包括最低生活保障、醫療救助、教育救助、住房救助等各項救助，反而造成了救助的疊加。

應該意識到低收入的人未必是出現全面生活困難的人，收入還可以的人也未必生活上沒有困難。嚴格意義上講，只要社會成員出現需要救助的情況（花費大的病人、天災等），他們就應該有機會獲得救助。所以在政策制定的初衷上，應該選擇普惠型的理念，而不是將目光集中在收入最低的那部分人身上。

三是救助標準：要遵循生存標準還是發展標準。在現有的條件下，社會救助保障的往往是民眾的最基本生存要求，但人的基本尊嚴和發展的能力得不到保障，現在的救助標準并不能讓他們擺脫貧困的狀態，也很難使他們實現自我發展。我們救助的目的不是讓這群人一直在生死線上掙扎，而是讓他跳躍生死線，擺脫貧困。

我認為，在救助標準的制定上，既要有科學的測算，也應有價值的追求——我們救助的目的是為了讓受救助者發展，也就是盡量做到“助人自助”。

四是救助內容：貨幣救助還是實物、服務救助。現在我國的救助內容還是以貨幣為主，實物、服務的救助是很不充分的。實際上貨幣救助也會存在效果不理想的情況，比如給一個習慣揮霍的低保對象發錢，這些錢對保障生活往往起不到理想作用。

實物救助上，現在西方社會普遍流行發食物券，以保障低保對象的食物需求，這樣一來無論是物價波動還是別的原因，都能保證“吃穿得上”。除了實物救助之外，還應該提供一定的社會服務，比如提供個性化的就業指導等，根據對象的實際需求來提供社會服務。總之，救助內容應該多樣化，以滿足不同人群的實際需求。

五是救助效果：社會排斥還是社會融入。救助的結果到底是令救助對象不斷地邊緣化、受排斥，還是融入社會、漸漸進入社會主流？現在受救助對象往往對主流社會有很強的疏離感，被人貼上“吃低保的”標簽，本身就有自卑情緒，加上低保標準不足以讓這群人擺脫貧苦，就形成了一種惡性循環——低保對象長期在生死線上掙扎。這不是我們施行社會救助的目的，真正的目的應該是讓其擺脫貧困，融入社會。因此應該樹立正確的救助導向，也應該用救助實際產生的積極結果來評估救助制度。

六是救助的依據問題：依靠政策還是法律。我個人傾向于依靠法律。立法了，無論是政府人事的更迭還是實際工作部門的變動，都不會影響到公民享受社會救助的權利。同時，法律也會規范各種救助主體的施助行為。更具有穩定性，也利于社會救助的長期發展。

□ 編輯 郭 鐵 □ 美編 王 迪