淺論《廢棄電器電子產(chǎn)品處理管理條例》的實施

呂守明

（TCL奧博（天津）環(huán)保發(fā)展有限公司，天津 301600）

淺論《廢棄電器電子產(chǎn)品處理管理條例》的實施

呂守明

（TCL奧博（天津）環(huán)保發(fā)展有限公司，天津 301600）

通過對《廢棄電器電子產(chǎn)品處理管理條例》（以下簡稱《條例》）制定的時代背景、處理基金的收繳及補(bǔ)貼資金的使用等問題的討論分析，進(jìn)一步揭示了《條例》的實施對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重大意義和積極作用。

廢棄電器電子產(chǎn)品處理;管理條例;實施;意義

2009年2月25日，國務(wù)院第551號令宣布，《廢棄電器電子產(chǎn)品處理管理條例》（以下簡稱《條例》）將自2011年1月1日起實施?！稐l例》是一部具有劃時代意義的法律文件，它標(biāo)志著我國在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里又一個新興產(chǎn)業(yè)群—規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的廢家電回收處理產(chǎn)業(yè)的誕生。《條例》的實施，不僅預(yù)示著我國在廢棄電器電子產(chǎn)品的資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)方面上了一個新臺階，也預(yù)示著我國電器電子產(chǎn)品出口競爭實力的顯著增強(qiáng)。但同時，《條例》的實施又是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及到國家諸多管理部門和國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，還需要一系列法規(guī)、實施細(xì)則、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作為配套和支持文件方可保證其正常運(yùn)行。為此，有必要了解掌握圍繞廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的收繳及補(bǔ)貼資金的使用等一系列相關(guān)問題及解決辦法，以保證《條例》的順利實施。

1 《條例》制定的意義

1.1 《條例》的制定和出臺是我國資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)的迫切需要

目前，我國已成了世界上最大的白色家電生產(chǎn)國和消費(fèi)國。據(jù)統(tǒng)計，至2008年底，全國家電（電視機(jī)、洗衣機(jī)、電冰箱、空調(diào)、電腦，簡稱“四機(jī)一腦”）總保有量約為19.2億臺（其中電視機(jī)5.305億臺，電冰箱3.75億臺，洗衣機(jī)3.79億臺，空調(diào)3.992億臺，電腦2.35億臺）。按各自的使用壽命上限估算，平均每年產(chǎn)生的報廢量約1.899億臺，總重量約524萬噸，其中有害物質(zhì)約115萬噸（詳細(xì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)見表1）。

從表1可看出，廢家電中有用的材料和有害物質(zhì)種類繁多。如果處理得當(dāng)，這些材料對我國快速穩(wěn)定發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)是一筆可觀的資源，蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)；如果處理不當(dāng)，則會成為一個巨大的環(huán)境污染源，對環(huán)境構(gòu)成極大的威脅。更可怕的是，大量的小型拆解單位在利益的驅(qū)動下，采用野蠻的手段處理電子垃圾，不僅回收效率低下，而且還嚴(yán)重污染了環(huán)境。目前國內(nèi)幾個著名的電子垃圾集散地的環(huán)境污染就是例證。然而國內(nèi)現(xiàn)有上規(guī)模的電子垃圾處理企業(yè)數(shù)量很少，加之環(huán)保要求嚴(yán)格，處理成本高，一定程度上綜合競爭能力遠(yuǎn)低于小作坊。為了保護(hù)環(huán)境和提高資源綜合利用率，急需《條例》的出臺，用法律手段制止只顧賺錢不顧環(huán)境的野蠻行為，同時通過法律和政策扶持規(guī)?；?、正規(guī)化的處理企業(yè)迅速成長，從而加強(qiáng)我國資源綜合利用的能力。

表1 廢家電（“四機(jī)一腦”）組成材料種類及含量統(tǒng)計

1.2 《條例》的制定和出臺是提高我國電器電子產(chǎn)品出口競爭力、保證市場競爭公平的迫切需要

我國早已加入了WTO，貿(mào)易大門向世界敞開著，國外的電器電子產(chǎn)品可以長驅(qū)直入我國市場，待其達(dá)到使用壽命后電子垃圾就無償?shù)芈湓诹宋覈恋厣?。因為我們還沒有類似歐盟的廢棄電器電子產(chǎn)品處理收費(fèi)的法規(guī)。

2003年2月，歐盟通過了《報廢電器電子設(shè)備指令》（簡稱WEEE），要求電器電子設(shè)備生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商在2005年8月13日后負(fù)責(zé)回收處理進(jìn)入歐盟市場的廢棄電器電子產(chǎn)品；2003年1月，歐盟又通過了《限制某些有害物質(zhì)在電器電子設(shè)備中使用的指令》（簡稱RoHS指令），要求2006年7月1日后投放歐盟市場的電器電子產(chǎn)品不得含有鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴二苯醚、多溴聯(lián)苯等6種有害物質(zhì)。實際上這兩個指令對我國出口到歐盟市場的電器電子產(chǎn)品設(shè)置了兩道新型的貿(mào)易壁壘：1）凡含有這六種有害物質(zhì)的電器電子產(chǎn)品不得進(jìn)入歐盟市場，這是環(huán)保壁壘。僅此一項就迫使我國企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品在出口歐盟時必須采用新型環(huán)保材料代替部分含有有害物質(zhì)的材料，使國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)的成本至少上升20%，出口量減少30%～50%，市場份額減少幾千萬美元。2）如果不含有害物質(zhì)，允許進(jìn)入，但必須要承擔(dān)其產(chǎn)品報廢后的回收處理費(fèi)用。這是第二道壁壘，等于增加了中國產(chǎn)品在歐盟的銷售價格，從而削弱了中國產(chǎn)品在歐盟市場上的競爭力。因此，激烈的國際市場競爭迫切要求出臺中國的WEEE和中國的RoHS，為中國的電器電子產(chǎn)品出口創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境。

1.3 為處理基金的征繳和使用提供了法律依據(jù)

《條例》的實施為處理基金的征繳和使用提供了法律依據(jù)，為正規(guī)的回收處理企業(yè)的正常運(yùn)營和發(fā)展、為徹底禁止野蠻的私拆亂解提供了法律保障。

2 確定《條例》的補(bǔ)貼范圍—制定《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》

2.1 確定補(bǔ)貼范圍的目的

目前電子電器產(chǎn)品種類繁多，僅家電類就有數(shù)百種款式和規(guī)格，但國際上對家電的分類方法并不統(tǒng)一。美國對家電產(chǎn)品基本按其復(fù)雜程度和大小分類，西歐按大小件分類，日本按用途分類。我國基本上也是按用途分類，一般分為14類，主要包括：制冷類、取暖類、空調(diào)類、廚灶具類、清潔器具類、理容器具類、熨燙器具類、電聲器具類、視頻器具類、娛樂器具類、保健器具類、照明器具類、電腦及辦公通訊設(shè)備、其他電器等（詳細(xì)分類見表2）。

如此眾多的種類，由于各自的功能、結(jié)構(gòu)、構(gòu)成材料、污染物種類都不同，因此處理工藝技術(shù)的難度也各不相同，不可能一下子全都列入補(bǔ)貼范圍。一般是根據(jù)各自的產(chǎn)生數(shù)量、規(guī)模和處理技術(shù)的成熟情況綜合而定。這就需要制定《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》（以下簡稱《目錄》），以確定哪些廢棄家電被列入了補(bǔ)貼范圍，作為《條例》在確定補(bǔ)貼對象方面的補(bǔ)充文件。

2.2 我國首批列入《目錄》的廢家電種類

《目錄》由中國家電研究院的課題組制定。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和我國的實際情況，由于電視機(jī)、洗衣機(jī)、電冰箱、空調(diào)和電腦在所有廢家電中所占的比例最大，處理技術(shù)也相對成熟，因此將“四機(jī)一腦”列入首批目錄，作為補(bǔ)貼對象。

2.3 《目錄》的性質(zhì)

《目錄》是敞開的。國家將根據(jù)市場和處理技術(shù)水平的發(fā)展?fàn)顩r，將符合條件（處理技術(shù)成熟可靠）的廢家電種類適時列入《目錄》?！稐l例》還明確了由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)組織《目錄》的修訂工作。

表2 我國常見的家用電器的基本分類方式（14類）

3 再生利用率限定值和目標(biāo)值的確定

進(jìn)入《目錄》的廢家電被處理到什么程度才可以享受補(bǔ)貼，或者說處理到什么程度才能符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，為確保資源高效回收、環(huán)境污染最小，保證財政補(bǔ)貼發(fā)放合理合法、有理有據(jù)，需要制定《廢棄電器電子產(chǎn)品可再生利用率限定值和目標(biāo)值》（以下簡稱《雙值》）專用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對回收處理企業(yè)的處理方法、處理程度進(jìn)行規(guī)范和要求，并為其指出努力的目標(biāo)。同時也為有關(guān)部門提供執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)。

由于國情不同，再生利用率的目標(biāo)值和限定值的統(tǒng)計方法和量值也各有不同。我國的《雙值》標(biāo)準(zhǔn)已由相關(guān)專家組制定完成，其具體指標(biāo)與日本《家電回收法》的相關(guān)指標(biāo)對比見表3。

表3說明我國處理企業(yè)的再生利用率必須達(dá)到規(guī)定的限定值才符合國家要求，才具備享受補(bǔ)貼的條件。

4 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定

4.1 補(bǔ)貼依據(jù)

當(dāng)《目錄》內(nèi)的廢家電的處理達(dá)到了《雙值》的限定值要求就應(yīng)該給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的依據(jù)以及補(bǔ)貼的數(shù)額，都需要制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)作為《條例》的專業(yè)支持文件，從而明確每一類型、每一種規(guī)格的產(chǎn)品的具體補(bǔ)貼額度，以此作為補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。表4是一個模擬處理規(guī)模為40萬臺/年的廢家電處理廠滿負(fù)荷生產(chǎn)時的盈虧分析表。從表4可看出，如果沒有補(bǔ)貼，正規(guī)處理企業(yè)是虧損的。即使是以舊換新（回收價低于市場價）仍是虧損，因此必須要有一定的補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗也證明了這一點。

表4 處理規(guī)模為40萬臺/年的廢家電處理廠的盈虧分析表

表3 中國、日本廢家電產(chǎn)品再生利用率對比

4.2 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

在廢家電的回收處理方面，我國與發(fā)達(dá)國家有很大的不同。在目前的條件下，基本不會有人把自己家中的廢家電白送給回收處理企業(yè)，處理商只能采取各種方法去收購。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的報廢辦公設(shè)備也往往是采取招標(biāo)銷售的方法賣給出價高的處理商。而在發(fā)達(dá)國家，人們不僅會將自己家中的廢舊家電無償交給處理商，政府還要給處理商一定的補(bǔ)貼 。日本和我國臺灣地區(qū)的補(bǔ)貼情況見表5。

表 5 日本和我國臺灣地區(qū)的廢舊家電補(bǔ)貼情況

根據(jù)表4的模擬分析，以該規(guī)模的處理企業(yè)運(yùn)營情況為例，四機(jī)一腦的補(bǔ)貼額度應(yīng)達(dá)到表4中以舊換新前的虧損值企業(yè)才能保持運(yùn)營持平。若按一般的行業(yè)利潤水平估算，還應(yīng)該適當(dāng)增加。

我國的廢棄電器電子產(chǎn)品處理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定工作已由國務(wù)院主管部門組織相關(guān)行業(yè)協(xié)會、國內(nèi)外制造企業(yè)代表和幾家國家級的示范處理企業(yè)聯(lián)合制定完成。

5 補(bǔ)貼發(fā)放辦法和發(fā)放量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和督查體系的建立

《條例》第七條規(guī)定：廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金應(yīng)納入預(yù)算管理，其征收、使用、管理的具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院環(huán)保、資源綜合利用、工業(yè)信息產(chǎn)業(yè)部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)實施。這也充分說明了這一資金的重要性和嚴(yán)肅性。因此必須重視補(bǔ)貼資金發(fā)放的依據(jù)、發(fā)放辦法和監(jiān)督辦法等問題。

臺灣的做法值得借鑒。臺灣在環(huán)保署設(shè)有資源回收基金管理委員會，負(fù)責(zé)專項資金的收取和支付。其下屬的費(fèi)率審議委員會負(fù)責(zé)回收處理費(fèi)率的制定、計算及調(diào)整等事項。管理委員會負(fù)責(zé)制定回收廢棄物的補(bǔ)貼費(fèi)率、補(bǔ)貼發(fā)放方法及對象。在資源回收管理基金的運(yùn)用上分為“信托基金”和“非營業(yè)循環(huán)基金”兩部分，其中“信托基金”占80%，用于向取得受補(bǔ)貼資格的處理廠支付兩類補(bǔ)貼費(fèi)，一是處理廠的處理補(bǔ)貼，二是處理工廠提供給回收商的回收補(bǔ)貼。其余20%的基金為“非營業(yè)循環(huán)基金”，用于支付相關(guān)的管理費(fèi)及回收、研發(fā)等方面費(fèi)用。

6 補(bǔ)貼基金支付主體——生產(chǎn)者責(zé)任延伸

《條例》第七條規(guī)定：國家建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金，用于廢棄電器電子產(chǎn)品處理費(fèi)用補(bǔ)貼。電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的繳納義務(wù)。

目前，國際上處理基金的繳納方式有兩種，即預(yù)付費(fèi)和后付費(fèi)。生產(chǎn)者責(zé)任延伸—生產(chǎn)者付費(fèi)屬于預(yù)付費(fèi)方式，我國廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的代收方式則屬于預(yù)付費(fèi)方式。生產(chǎn)者不僅對生產(chǎn)過程的環(huán)境污染要承擔(dān)責(zé)任，在整體產(chǎn)品概念上，生產(chǎn)者還要在其產(chǎn)品全壽命周期內(nèi)（包括生產(chǎn)過程、消費(fèi)階段和壽命終結(jié)階段）承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對產(chǎn)品廢棄后的回收處置承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。歐盟的WEEE指令也詳細(xì)規(guī)定了生產(chǎn)商負(fù)責(zé)回收報廢設(shè)備的責(zé)任和循環(huán)廢物的費(fèi)用，生產(chǎn)者再通過加價的方式將處理費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，實際上是生產(chǎn)者負(fù)責(zé)，消費(fèi)者付費(fèi) 。這種方法的收費(fèi)對象是生產(chǎn)商，范圍小且集中，便于管理和實施。歐盟和我國臺灣地區(qū)就是采取該辦法。

另一種是后付費(fèi)方式。消費(fèi)者將廢棄家電返還時要交付收集費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)及再利用費(fèi)。該方式主要考慮家電產(chǎn)品再商品化的費(fèi)用在銷售階段難以確定，在回收處理階段則易于計算；另外，后付費(fèi)可以培養(yǎng)消費(fèi)者長期使用家電產(chǎn)品的意識，從而減少廢棄量，更有利于資源節(jié)約。但此方法不利于鼓勵消費(fèi)者將廢棄產(chǎn)品返還生產(chǎn)商。目前只有日本采用后付費(fèi)的收費(fèi)方式。

7 小結(jié)

通過對《條例》制定的時代背景、處理基金的收繳及補(bǔ)貼資金的使用等一系列問題的討論分析，進(jìn)一步揭示了《條例》的實施對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重大意義和積極作用，認(rèn)識到了《條例》實施的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，從而為認(rèn)真貫徹落實《條例》打下良好基礎(chǔ)，同時為我國的廢家電回收處理行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造了一個優(yōu)良的社會環(huán)境。

Elementary Introduction of Implementation on《Supervision Regulations for Treatment of Abandoned Electrical and Electronic Products》

LV Shou-ming

X705

A

1006-5377（2011）01-0033-04

呂守明（1954.11—），天津市人，教授級高級工程師，國家注冊設(shè)備監(jiān)理師，長期從事環(huán)保和資源綜合利用的科研和開發(fā)，發(fā)表過多篇關(guān)于污水、廢氣、固體廢棄物處理和綜合利用方面的論文。