我國海島保護與利用現狀及分類管理建議＊

吳姍姍

(國家海洋技術中心 天津 300112)

我國海島保護與利用現狀及分類管理建議＊

吳姍姍

(國家海洋技術中心 天津 300112)

文章分析了我國海島保護與利用現狀、管理體制,剖析了海島保護與利用中存在的主要問題,并提出了海島分類管理的幾點初步建議。

海島;保護與利用;分類管理;建議

我國是海洋大國,海島眾多,僅面積大于500 m2的海島有6900多個(不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島),其中有居民海島400多個;面積小于500 m2的海島和巖礁上萬個,星羅棋布地分布于浩瀚的海域中。海島是我國特殊的國土,對于促進海洋經濟發展、維護國家生態安全、國防安全和海洋權益具有重要的戰略意義。筆者從分析海島保護與利用現狀、管理體制以及存在的問題出發,提出海島分類管理的建議,希望對海島保護、利用及其管理有所幫助。

1 海島的界定

《中華人民共和國海島保護法》規定,海島是指四面環海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域,這一定義與《聯合國海洋法公約》是相銜接的。海島包括有居民海島和無居民海島,其中無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。可見,“是否屬于居民戶籍管理的住址登記地”是區分有居民海島和無居民海島的唯一標準。根據這一規定,相應的,有居民海島是指屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。

我國有居民海島一般面積較大,資源豐富,有一定的行政隸屬關系,是目前我國海島開發活動最重要的區域。據20世紀“全國海島資源綜合調查”,我國的有居民海島約占全國海島總數的6%,其中浙江最多,依次是福建、廣東、山東、遼寧、臺灣、海南、廣西、江蘇、上海和河北。

無居民海島,約占全國海島數的94%,其中浙江最多,往下依次為福建、廣東、廣西、山東、海南、遼寧、臺灣、河北、江蘇、上海和天津。這些海島雖然目前尚未開發或初步開發,但隨著東部沿海地區經濟的快速發展、陸域資源的日益短缺,將有較大的開發潛力。

2 海島保護、利用與管理概況

2.1 海島保護受到高度重視

2.1.1 海島保護的法制建設不斷完善

遵循“保護為主,適度開發”原則,我國不斷加強海島保護法制建設。《中華人民共和國海島保護法》,針對有居民海島生態系統保護、無居民海島保護、特殊用途海島保護提出了明確要求;《無居民海島保護與利用管理規定》,對無居民海島保護與整治做了明確規定。同時,《中華人民共和國海洋環境保護法》《全國海洋功能區劃》《全國海洋經濟發展規劃綱要》及《全國海洋事業發展規劃綱要》等分別從不同的角度對海島保護提出了具體要求。地方政府非常重視海島保護工作,紛紛出臺各種規章制度。國家和地方關于海島保護的法制建設,有效引導和規范了海島資源和生態環境的保護,使海島保護與管理逐步納入法制化軌道。

2.1.2 海島保護區數量日益增多

自1980年開始,我國建立海洋保護區。據初步統計,截至2007年,全國已建涉及海島的海洋保護區有50多處,包含800多個面積大于500 m2以上的海島,約占面積大于500 m2以上海島總數的12%。這些保護區基本上都建立了管理機構,制定和完善了相應的管理制度,對于一些具有重要的生態保護價值、資源開發價值和海洋權益維護價值的海島的有效保護發揮了重要作用。

2.2 海島開發利用特點顯著

2.2.1 海島地區經濟總量小,個體差異快速加大

近年來,在沿海地區經濟快速發展的帶動下,海島地區經濟平穩發展。據統計,2007年我國12個海島縣實現地區生產總值940.2億元(表1),是2000年的3倍多,占東部沿海地區生產總值的0.59%,比2000年僅高出0.04個百分點。雖然海島地區經濟總量規模小,但人均水平高于東部沿海地區。2007年,海島縣地區平均人均地區生產總值達到31689元,高出東部沿海地區平均水平(29134元)2555元。

表1 海島縣綜合經濟實力

由于各個海島縣所處區位條件、自身的資源稟賦條件、周邊地區的社會經濟發展水平等不同,海島縣的經濟發展水平不同,海島縣之間的差異很大,且有快速拉大的趨勢。2000年,海島縣人均地區生產總值最大差距15079元,2003年達到22162元,2007年高達59249元。

2.2.2 海島資源開發各有側重,突出經濟發展需求

海島地區擁有漁業、港口、旅游和海洋能源等多種海洋資源。由于各海島地區資源條件、地區經濟發展水平和需求等有所差異,海島資源開發類型不盡相同。有些海島面積較大,海洋資源種類多、數量大、質量高,開發歷史悠久。根據地區經濟發展的需要,海島開發中多種產業并舉,多種海島資源同時得到不同程度的利用,如遼寧省長海縣大長山島圍繞“漁業立縣、旅游興縣”戰略,開發海島漁業資源和旅游資源,發展漁業和旅游業;舟山群島更是多重資源同時開發的典型實例。但同時,也注重突出特色,有所側重。有些海島面積較小,僅具有某種資源優勢,如漁業資源、旅游資源,而其他資源相對較差,一般都實行單一開發模式。絕大部分開發利用的無居民海島都是單一的資源開發,如廣東省電白縣放雞島開發旅游資源,發展海島旅游業;浙江省寧海縣馬嶼開發漁業資源,發展海水增養殖業。

2.2.3 無居民海島開發利用活動日益頻繁

隨著沿海地區經濟的快速發展,自然資源和陸域空間日益短缺,海島成為拓展經濟發展的重要依托,與此同時,無居民海島開發利用活動逐漸增多,但總體上我國無居民海島開發利用的程度不高,尤其是距離大陸較遠和人類活動較少的無居民海島,基本上仍保持相對原始狀態。但部分靠近大陸和港灣內或毗鄰有居民海島的無居民海島,島上資源開發利用程度相對比較高。

無居民海島資源的開發利用活動與地區經濟發展關系密切,我國東南沿海地區經濟發展迅速,由于人口和產業聚集,對資源的需求程度較大,無居民海島開發利用活動較為活躍,如廣東省萬山群島用于港口開發和倉儲利用,浙江溫嶺市三蒜島用于灘涂養殖、蒼南縣張鳳山島、小平盤島等用于火電開發,福建省寧德市過境島、浮澳島等用于核電開發。

隨著海島地區經濟結構的調整,海島資源需求呈多元化趨勢,無居民海島開發利用方式多樣化,目前主要有旅游、倉儲、漁業、房地產、核電和火電等多種利用方式,其中旅游和漁業用途仍為我國無居民海島開發利用的主要方式。據不完全統計,在無居民海島開發比較活躍的浙江省,旅游和漁業開發無居民海島占浙江省已開發利用無居民海島總數的50%左右。

2.3 有居民海島、無居民海島實行不同的管理體制

2.3.1 有居民海島協調管理體制

我國有居民海島有明確的行政隸屬關系和完整的行政管理體系,實行分散協調管理體制。根據2008年國務院的機構改革和調整方案,國家海洋局“承擔海島生態保護的責任”。2010年實施的《海島保護法》要求,國務院海洋主管部門和國務院其他有關部門依照法律和國務院規定的職責分工,負責全國有居民海島及其周邊海域生態保護工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關部門按照各自的職責,負責本行政區域內有居民海島及其周邊海域生態保護工作。

2.3.2 無居民海島集中統一管理體制

長期以來,無居民海島實行分散管理,管理職責不清,管理能力薄弱,造成開發秩序混亂,資源和生態環境破壞嚴重。2008年,國務院在啟動新一輪機構改革和職能調整中,要求由國家海洋局“承擔無居民海島合法使用的責任”。《海島保護法》明確要求,各級海洋部門負責無居民海島保護和開發利用管理,海洋主管部門應當依法對無居民海島保護和合理利用情況進行監督檢查;海洋主管部門及其海監機構依法對海島周邊海域生態系統保護情況進行監督檢查,建立了無居民海島集中統一管理體制。

2.4 海島保護與利用中存在的主要問題

雖然我國海島保護與利用中取得了一些成績,但存在的問題不容忽視。

2.4.1 海島資源和生態破壞嚴重

我國海島,尤其是無居民海島,開發利用隨意性較大,開發秩序混亂,使海島資源和生態系統面臨較大威脅。有的海島為了發展經濟、改善海島交通,修筑海堤式的實體壩連島工程,人為地改變了海洋水動力環境和海島的自然性狀,阻礙了海洋生物的洄游與繁殖,造成海島及其周圍海域生態系統的嚴重破壞;有的海島被肆意采集和挖掘珊瑚,引起賴以生存的熱帶珊瑚礁的魚類生態環境惡化;有的海島被亂扔垃圾,變成“垃圾島”。此外,開山取石、炸島毀礁、填海連島現象突出,造成海島資源喪失。據統計,從1996年全國海島綜合調查結束以來,遼寧省因圍填海或者連島大壩造成陸連島達32個,因淤積等原因造成的陸地島有16個,海島減少比例超過18%[4]。

2.4.2 部分地區海島資源開發粗放

目前我國部分地區海島,尤其是無居民海島的開發多局限于粗放開發的原始階段,旅游、港口等社會經濟效益顯著的開發利用活動較少,海島的綜合價值沒能得到實現。另外,由于大多數無居民海島的開發缺乏科學管理,沒有合理的開發利用規劃,自由度較大,海島資源得不到合理利用,不能形成規模經濟,開發利用的效益相對低下。

2.4.3 海島地區基礎設施和社會事業建設落后

海島布局分散,與大陸被海水相隔,這一特點決定了海島地區基礎設施共享性差、建設成本高,導致海島地區交通、水電、通信及防災等基礎設施建設落后,成為制約海島地區經濟發展的重要“瓶頸”。目前,我國相當多的海島只有簡易碼頭,島內交通多以低等級公路運輸為主,對內、對外交通不暢,尤其是遭遇惡劣天氣,船舶不能正常航行,海島對外交通癱瘓;相當多的海島淡水資源缺乏,雖然有的海島已經從大陸引水、修建水庫、屋檐集水或者其他途徑緩解淡水短缺問題,但淡水資源不足問題仍然很突出;相當多的海島防災設施建設標準過低,甚至沒有防災設施,抵御自然災害的能力薄弱;隨著電力和通信技術的發展,電力和通信對海島的制約逐漸減弱,但仍有一部分海島電力和通信等基礎設施不能滿足基本生產和生活需要。此外,海島地區醫療衛生、科技、文化和教育等各項社會事業建設普遍滯后。

3 海島分類管理建議

有居民海島和無居民海島實施的管理體制不同,保護、利用的現狀和存在的問題也各有側重,因此,兩者管理的思路、重點任務、關鍵措施也應有所區別。本部分針對兩者的特點,提出海島分類管理的幾點建議。

3.1 有居民海島和無居民海島實行不同的管理思路

有居民海島,經過一定時期的發展建設,在資源開發、產業發展和基礎設施建設等方面都有一定的基礎,是海島居民相對集中的區域,且行政管理體系比較完善,多部門協調管理,管理模式與大陸基本相同,今后在發展過程中應該注重加強各管理部門的協調,同時,加強環境保護,重點解決海島社會經濟發展的關鍵問題,如經濟發展問題、基礎設施建設問題和社會事業建設問題等。

大部分無居民海島,還處于原始的未開發狀態,人類活動很少。無居民海島實行集中統一管理體制,在今后的管理中,應加強無居民海島綜合管理,充分發揮規劃的引導作用,加強執法檢查,注重資源和生態環境保護,在保護中合理開發利用。

3.2 調整有居民海島產業結構,推進海島經濟發展

通過規劃、引導、扶持、調控等手段,調整現有的產業結構,是振興海島地區經濟的重要途徑。對于大部分有居民海島而言,其獨特的地理位置和資源特點決定了以漁業為主體的第一產業占有相對的優勢。漁業經濟受自然條件影響較大,比較脆弱。因此,增強海島地區經濟發展后勁,逐漸調整海島地區產業結構,必須因地制宜地壯大海島第二產業和第三產業。海島,集海、陸旅游資源于一體,環境優美,是發展旅游業的良好場所。國內外許多海島發展的成功經驗之一,就是借助海島的旅游資源優勢,大力發展海島旅游業,進而帶動交通、商業和服務業的發展,繁榮了海島地區的經濟。在壯大海島第二產業和第三產業的同時,要積極優化第一產業內部結構,大力發展海水增養殖業,控制近海捕撈規模。此外,根據地區資源、科技、人才的實際情況,應該加大海水淡化和海洋可再生能源等新興產業發展力度,不斷實現傳統產業的轉化升級。

3.3 完善和加強有居民海島基礎設施和社會事業建設

對于海島來說,落后的交通和通信是限制海島地區發展的重要“瓶頸”。淡水、電力、海洋災害、醫療、教育和衛生也是海島地區發展的重要限制因素。加強有居民海島地區發展,必須完善和加強有居民海島基礎設施和社會事業建設。已經建設這些設施的海島,應該不斷完善、提升其等級和質量;沒有建設這些設施的海島,應該不斷加強建設。各海島地區要因地制宜,從實際出發,多途徑解決。如長島縣投入使用長砣海底電纜,提高北部海島用電安全;改造海水淡化設施及管網,使有居民海島用上淡化水;升級改造縣鄉醫院、衛生院,開通與省立醫院的遠程會診系統,提高縣鄉醫療條件和診治水平。洞頭縣建設7座跨海大橋,實現縣城本島與4座有居民海島連接;推進縣內交通網絡的逐步完善,建立公路和交通碼頭;實施陸域引水工程,主城區海島居民告別了“水荒”[5]。

3.4 實施無居民海島分類保護

無居民海島,一般面積較小,生態系統脆弱,一旦破壞,很難恢復,必須采取有力措施加以保護。根據海島區位、資源和生態條件、現有用途和社會經濟發展需求等,可將無居民海島劃分為保護類、適度開發類和保留類三種類型,實行分類保護。

保護類無居民海島,是指領海基點所在無居民海島、國防用途無居民海島、自然保護區核心區內的無居民海島。對于這類無居民海島及其周圍海域,實行嚴格保護制度,禁止任何可能改變地形地貌的活動。保護區的無居民海島,還要禁止任何可能改變生態系統的活動。對于已經受到損害的保護類無居民海島,應該加強生態修復。

適度開發類無居民海島,是指海島或周圍海域海洋資源優勢突出,當地國民經濟和社會發展對其有需求的無居民海島。對于這類無居民海島,應當遵循在開發中保護,在保護中開發的原則,適度開發,強調環境影響評價和用島論證,注重環境保護措施的可行性。

保留類無居民海島,是指沒有明顯的資源優勢,近期社會經濟發展沒有需求的無居民海島。對于這類無居民海島,應保持其自然原始狀態,防止海島及周圍海域資源環境遭到破壞。

3.5 促進無居民海島合理利用

按物質組成劃分,無居民海島包括基巖島、泥沙島和珊瑚島。不同類型無居民海島生態特點不同。基巖島巖石與沙灘交替發育,地形地貌不易發生變化;港灣交錯,深水岸線長;有些基巖島土層薄,植被稀少。沙泥島結構松散,周圍地形地貌易發生變化,土層較厚,植被相對茂盛。珊瑚島周圍有珊瑚礁體,是維持漁業資源、維護生物多樣性的生態關鍵區。無居民海島開發利用要根據海島的物質組成類型和資源生態特點,選擇合理開發利用模式,開展旅游、倉儲、工業、港口和養殖等開發、建設活動,建議多種用途綜合開發利用無居民海島。在有條件的無居民海島應積極開展風能、潮汐能和潮流能等海洋可再生能源利用示范研究,建立試驗基地。

3.6 加強對海島地區社會經濟發展的政策支持和資金投入

海島地區社會經濟發展單憑本地區的實力是遠遠不夠的,國家和上級地方政府必須給予一定政策支持和資金投入。①在安排交通、通信、電力、淡水資源養護、防災減災、醫療、衛生和教育等重大專項時,適當向海島地區傾斜,加強對海島地區發展的政策性扶持。②鼓勵海島地區發展海水淡化、可再生能源利用等綠色環保產業,扶持海島地區發展旅游業、海水增養殖業,給予政策性支持和資金支持。③在保障國防安全的前提下,加大海島地區的對外開放,擴大招商引資力度,鼓勵開發利用邊遠無居民海島。④健全和提高海島地區人才的福利待遇,如駐島補貼、交通補貼、醫療補貼和住房補貼等,加大海島地區吸引人才、留住人才的力度。⑤各級政府加大財政的轉移支付力度,加大對海島地區社會經濟發展的資金投入。

4 結束語

海島保護、利用與管理關系到我國海洋經濟發展、國家權益和國防安全、生態安全維護,是我國海洋事業的重要組成部分。目前,海島保護、利用與管理雖然取得了一定的成效,但如何有效地保護海島、合理利用海島、管理海島還需要積極探索,還有很多工作要做。筆者僅對海島分類管理進行了初步探討,尚有待進一步的理論研究和實踐檢驗。

[1] 張耀光,陶文東.中國海島縣產業結構演進特點研究[J].經濟地理,2003(1).

[2] 彭超.我國海島可持續發展初探[D].青島:中國海洋大學,2006,1.

[3] 國家海洋局.中國海洋統計年鑒2009[M].北京:海洋出版社,2009.

[4] 王忠.全國人大環資委考察遼寧省海島工作提出:通過立法加強海島管理,促進海島經濟可持續發展[N].中國海洋報.2004-08-24(1).

[5] 全國海島聯席會議秘書處.加強海島規劃管理促進海島科學發展:第15次全國海島聯席會議材料[Z].2009.

海洋公益性行業科研專項“基于生態系統的海島保護與利用規劃編制技術研究及應用示范——子任務:海島分類管理政策框架研究(200905004-5)”.