近30年中國災害法律法規文件頒布數量與時間演變研究*

張鵬，李寧，范碧航，劉雪琴，溫玉婷

(1．地表過程與資源生態國家重點實驗室(北京師范大學)，北京100875;2．北京師范大學環境演變與自然災害教育部重點實驗室，北京100875;3．民政部/教育部減災與應急管理研究院，北京100875)

近30年中國災害法律法規文件頒布數量與時間演變研究*

張鵬1，3，李寧1，2，3，范碧航1，3，劉雪琴1，3，溫玉婷1，3

(1．地表過程與資源生態國家重點實驗室(北京師范大學)，北京100875;2．北京師范大學環境演變與自然災害教育部重點實驗室，北京100875;3．民政部/教育部減災與應急管理研究院，北京100875)

以《國家突發公共事件應急預案》中所明確的水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災的7種自然災害分類為依據，以萬方數據庫查詢的法律、法規、標準為基礎，總結中國近30年自然災害法律法規文件的建設成就。通過對中國已經頒布的與災害相關的國家級法律法規、預案的查詢，明確災害法律法規文件的頒布數量與時間演變和更新頻率為9.6年/次。并提出4條建議，協調災害法律法規文件出臺數量不平衡現狀;查清災害法律法規文件的更新程度;修正未能隨環境變化及時更新的災害法律文件;制定災害管理過程中仍然缺失的必要災害法律法規文件。

自然災害;災害法律;災害法規;災害預案;時間演變;更新頻率

中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、影響范圍廣、發生頻率高、造成損失重。近20年來，中國平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋300多萬間，緊急轉移安置900多萬人次，直接經濟損失2000多億元人民幣，(占中國國民生產總值的2%～6%)［1］。特別是2008年初發生在中國南方地區的特大低溫雨雪冰凍災害和2008年5月12日發生在汶川的特大地震災害，均造成重大損失［2］。

當前和今后一個時期，在全球氣候變化背景下，中國極端天氣氣候事件發生的幾率進一步增大，降水分布不均衡、氣溫異常變化等因素導致的洪澇、干旱、高溫熱浪、低溫雨雪冰凍、森林草原火災、農林病蟲害等災害可能增多，出現超強臺風、強臺風以及風暴潮等災害的可能性加大，局部強降雨引發的山洪、滑坡和泥石流等地質災害的防范任務更加繁重。隨著地殼運動的變化，地震災害的風險有所增加。減災救災面臨的形式十分嚴峻［3］。

中國將災害管理規范化、制度化作為重要手段在災害應對的每個環節都有重要作用。在依法治國方略的指導下，中國政府頒布和實施了一系列減災法律法規，把減災工作納入了法制化軌道。中國的災害法律建設已經取得巨大成就，據本文統計測算近30年每年平均以22.1部法律的速度增加，與自然災害相關的法律、法規、預案、標準等已經在防災減災工作中得到了廣泛應用。中國自然災害法律制度體系經過1980年代初開始的30年的建設，已經基本建立完成了7種自然災害的法律、法規制度，明確規定了各部門單位的災前預防，災中救援，災后重建的責任義務職責;預案建設完成了國家總體應急預案、部門應急預案和行業應急預案的整體預案體系，而且還在不斷完善過程中［4］;災害標準的建設工作開展順利，各部門和行業已經進入到業務工作標準化階段，一大批有關災害的國家和行業標準研究與制定工作正在進行中。

中國災害法律法規建設雖然取得了巨大成就，但從法律法規文件的制定頒布整體來看，表現出部門分割、協調不足，以及減災立法不完備，尚未形成從內容到形式與中國國情相符合的科學的法律體系。每有重大災害，在后期就會出現一系列與此災害相關的法律法規文件，沒有足夠發揮法律法規文件在預防方面的作用［5］。如國家層面專門性地震政策法規共計100多份，其中專門為應對2008年汶川地震而出臺的政策法規約占總量的2/3左右［6］。這些年來眾多學者對有關自然災害法律法規文件進行了研究，尤其是2008年初南方雨雪冰凍災害和同年5月汶川大地震之后，針對有關自然災害類突發事件的恢復重建政策體系的方方面面的研究。汶川地震之后全國各行業陷入了對減災法制建設的思考，如果我們平時有計劃的對法律，法規，標準文件進行更新，我們將有更多機會減少災害帶給我們的損失。如在日本1981年頒發了新的建筑抗震設計規范，1995年阪神－淡路地震以后對不同年代建造的勁性鋼筋混凝土房屋的破壞調查情況說明，1981年以后建造的，81%以上輕微破壞或完好;而1950年以前建造的則100%嚴重破壞或倒塌。可見制定災害相關標準、規范，并及時修訂的重要性。

截止本文完成階段，氣候變化的不確定性仍然像懸在人們頭上的利劍，固然有諸多自然的因素，但人為的因素也不容小視，在下次極端災害到來的時候，我們不禁要自問，中國約束人們行為的災害相關的法律、法規文件是否已經齊備?各類災害的數量是否達到平衡?各類災害的頒布時間是否合理?各類災害的更新頻率如何?

本文通過對自然災害的法律、法規、預案、標準等的深入查詢，將中國已經頒布的國家級法律法規文件，按照災害管理流程進行分類，得到了法律法規文件的頒布時間、數量等信息。嘗試在大量文獻調研的基礎上，找出中國災害管理中不同災害法律法規文件的分布情況，以及近30年的發展和更新情況，以此來評測中國近30年來救災法制建設方面的效果。

1 自然災害類法律法規文件頒布數量差異

1.1 數據說明

1.1.1 數據來源

主要選用萬方數據知識服務平臺中政策法規數據庫、中央及各部委網站公開信息的查詢［7］。

1.1.2 數據統計原則

(1)數據指標定義:文中所指的自然災害，指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象，包括洪澇、干旱災害，臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害［8］。

由《國家突發公共事件應急預案》和《國家自然災害救助應急預案》中對自然災害分類，作為本文查詢數據源的關鍵詞。7類自然災害為①水旱災害:包括洪澇、干旱災害。②氣象災害:臺風、冰雹、雪、沙塵暴等。③地震災害:火山、地震。④地質災害:山體崩塌、滑坡、泥石流等。⑤海洋災害:風暴潮、海洋等。⑥重大生物災害。⑦森林草原火災［8－9］。

(2)數據類型:與災害相關的法律文件有法律、條例、預案、標準、規定、管理辦法、報告、意見、通知等。因上述法律文件的法律效力不同，本文選取法律效力最高的與災害相關法律法規包括國家法律、行政法規和部門規章、關鍵司法解釋等［10］。

(3)統計時間段:本文所查詢的自然災害相關資料的數據時間節點截止到2010年9月。

(4)數據采集標準:采用正式使用或已經頒布的法律法規文件。

1.1.3 數據統計整理方法

(1)依據法律法規文件頒布時間選取1981－2010年近30年的法律法規文件;

(2)以法律法規政策文件正式頒布的時間為準;

(3)并以5年為時間間隔對法律法規文件進行整理分析;

(4)災害管理部門:名稱更新為現在國家相應部門，如建設部變為住房與城鄉建設部。

1.2 數據統計

根據對近30年中國自然災害類法律法規文件統計，得到各類自然災害法律法規文件數量(表1)。

1.2.1 以5年為間隔的自然災害法律法規文件數量變化

以5年為時間間隔的自然災害法律法規文件的數量演變圖(圖1)總體上表現為20世紀的最后20年，各種自然災害的法律法規文件增長速度較慢，進入21世紀的前10年，增長速度較快，尤其表現在氣象災害、地震災害的法律法規文件上;水旱災害和生物災害30年間增速較平均;而海洋災害始終增速緩慢，各災害的法律法規文件的具體數據見表1。

表1 近30年中國自然災害類法律法規文件數量個

圖1 中國近30年自然災害法律法規文件時間數量演變

1.2.230 年來自然災害法律法規文件數量變化

30年來，平均每年頒布22.1項法律法規文件，其中主要集中在氣象、地震上面，占每年頒布的法律法規文件總數的46.1%，而海洋災害與森林草原火災之和僅占8%，因此從30年來每年平均頒布的自然災害法律法規文件數量看，應優先考慮增補海洋災害和森林草原火災相關減災文件。

總體上說，21世紀初頒布的自然災害類法律法規文件數量較多，這與各類自然災害發生頻率不斷上升，同時國家加強對自然災害類政策性文件體系的建設等原因密不可分。值得說明的是，在2008年汶川地震災后，關于地震的法律法規文件數目發生激增，7個月內增加了94條，占21世紀初關于地震的法律法規文件數量的82.46%。這進一步說明，減災法制建設應有規劃的進行增補，同時要有預見性，盡量減少“亡羊補牢”的“事后諸葛亮”做法。因此在災害管理法制建設方面仍有大量工作等待我們去完成。

2 中國災害法律、法規文件頒布時間演變

2.1 中國有關災害法律、法規頒布時間

中國自然災害法律體系是從1983年1月3日頒布的《植物檢疫條例》這部國務院法規開始，有關災害法律體系的構建經歷了近30年的發展，逐步趨于完善。據不完全統計，迄今為止中國頒布的有關自然災害的國家級法律、法規、預案共37部，其中法律共14部，法規16部，預案7部。地方，部門，行業頒布的預案、規定、辦法、條例等更多，中國在自然災害法律、法規、預案等災害管理制度的建立上，取得了非凡成就。本文考察了37部災害法律、法規、預案，對國家級法律體系中組成法律、法規、預案頒布的最新頒布時間進行排序。

1981－1990年初始時期，頒布了有關海洋災害的《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》，關注森林、草原火災的《森林法》、《草原法》，關注水土保持的《土地管理法》，關注生物災害的《森林病蟲害防治條例》，這個時期災害法律的特點是管理問題比較單一，針對性強，數量較少。

1991－2000年，陸續頒布了《水庫大壩安全管理條例》、《水土保持法》等13部法律法規，這十年恰好是國際減輕災害十年時間，中國災害法律取得巨大成就，這段時期的特點是深入災害法律法規文件內容管理的各方面，對災害管理相關問題有些涉及。

2001－2010年是災害法律制度大發展的時期，尤其是2006年中國頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，部門和行業應急預案紛紛出臺，形成中國的預案體系。這一時期，頒布的法律體系有《防沙治沙法》、《人工影響天氣管理條例》等14部法律法規。根據這一時期的災害管理特點，新增了很多與災害有重大關系的減災救災法律、規章，如規定了救災過程中軍隊的行為、災后公共事業捐贈行為等。

2.2 中國災害相關法律法規文件頒布時間圖

將37部國家法律、法規、預案的正式頒布時間排序，結果如圖2所示。

圖2 以5年為間隔的法律、法規頒布情況

2.2.1 按照初次頒布時間排序圖

圖2中，包括了《突發公共事件應急預案》中與自然災害類災害的法律、法規。在37部法律中，修訂次數最多的法律是《中華人民共和國土地管理法》，其在1986年制定，分別于1988年，1998年，2004年三次修訂，表現了國家隊該法律規定內容的重視，因此某災害法律法規的修訂次數可作為國家對該災害某方面重視程度的指標之一。

2.2.2 按照修改更新后頒布時間排序圖

圖3為以5年為時間間隔的災害法律、法規、預案更新情況。

圖3 以5年為間隔的災害法律、法規、預案更新情況

2.3 災害法律法規平均更新時間計算與對比

以上文提到的37部災害法律、法規、預案為例計算中國國家級災害法律法規文件的平均更新時間。由式(1)和(2)計算得到中國法律法規文件修改更新平均時間為9.6年，如僅計算國家法律的年均修改更新速度為10.8年/次。日本從1947年《災害救助法》頒布至截止2000年的53年間，共頒布與災害直接相關的法律35部。53年間法律更新速度是29年/次，40年間更新速度是16年/次，30年間為11年/次。中國近30年與日本截至2000年的30年間統計的災害法律更新速度一致，說明中國的災害法律的頒布在30年間取得了重大的進步。但從法律的具體時間看，中國大部分法律的首次更新在2000年后，而日本在20世紀就能達到我們今天的水平，客觀說明中國和日本在災害法律建設方面還存在一定的差距。計算文件的更新時間可參照如下公式

式中:Tα為計算最近截止到年份，如2010年，取Tα=2010;Tβ為法律法規文件最初頒布時間，如《中華人民共和國土地管理法》在1986年制定，則Tβ=1986;ni為第i部法律法規文件的歷史修改更新次數，如《中華人民共和國土地管理法》共修訂3次，則ni=3;i為法律法規文件按頒布時間先后順序編號，如圖2中《森林病蟲害防治條例》為2號;為中國法律法規文件修改更新的平均時間; n為參與計算的法律法規文件總數，如本文為37。

2.4 已頒布國家級法律法規文件分析和討論

對圖3中國已頒布的法律法規文件的最終更新情況分析，有以下5點討論。

(1)協調目前災害法律法規文件出臺數量不平衡現狀

各災害法律法規文件中，水旱災害方面的法律、法規最多，為8部;其次，對各類火災的限制的法律、法規7部;氣象災害法律、法規3部;地震災害4部;地質災害4部;海洋災害2部;生物災害3部;災害救助方面的法律、法規共4部。表現出已頒布的自然災害相關文件數量不平衡，注意這種數量上的差異，可更好地協調目前災害相關文件數量不平衡的現狀。

可見從國家法律法規文件層面上，對水旱災害和火災的法律規范程度最高，對海洋災害的相關監督規定最少。因此，海洋災害方面對法律、法規文件的需求最為急迫。圖3不僅體現了自然災害法律法規數量上差異，同時還體現了頒布時間上不平衡。在此本文呼吁有關部門對減災法律、建筑標準和規范進行梳理，凡是沒有的應盡快補上。因此，對于目前還缺少的災害預警、災害應急、災害恢復方面的法律、法規、標準、預案等文件，呼吁盡快出臺法律，即使無法推出正式法律，也要有暫行辦法。

(2)查清不同災害相關法律法規文件的更新程度

1980年代頒布的海洋環境類災害、森林病蟲害類災害，1990年代初頒布的《水土保持法》、《水土保持法實施條例》、《破壞性地震應急條例》，在20年時間未給以修訂更新，通過本文計算，中國及日本的法律法規平均更新時間約為10年，可作為現階段相關部門考慮頒布出臺新的法律、法規予以修訂的時間參考。本文中以5年為時間間隔，查清相關法律法規預案的出臺更新情況，為中國某些法律法規存在制定年代久遠，未能及時更新等問題敲響了警鐘。隨著災害管理工作逐漸細化和法制化，查清不同災害相關法律法規文件的更新程度顯得尤為重要，為災害管理部門更新相關法律提供參考。

(3)修正未能隨現實需求變化及時更新的災害法律文件

中國有關地震、地質、國土方面的法律、法規文件的平均更新頻率為9.6年修訂更新一次。由于近幾年防災、預測、評估技術進步快速，大大提高了災害的管理水平，國家相繼成立了多個防災救災部門，各災害管理可根據一些災害法律法規研究成熟而對原有災害法律法規文件進行更新。如2008年以來，中國接連遭遇了南方雨雪冰凍災害、汶川地震、西南5省旱災、舟曲泥石流等多次巨災的襲擊。雖然中國政府和有關部門30年來頒布了眾多應對災害的法律法規，但仍無法滿足現實需求，很多問題需要改進，如新《防震減災法》就根據現實情況進行調整更新，以適應新情況下的新問題［11］。根據更新需求有規劃的出臺法律法規文件將保證災害管理的有效性、及時性。

我們建議，中國在形成完善的災害管理法律體系的同時，應及時修正不適應現實需求的災害法律文件，或根據現實需要及時調整新的法律法規文件。文件應隨著時代發展和技術進步，以及人們的思想意識提高而發展。以免因法律法規更新不及時，或災害法律效力不夠等原因，導致災害帶來重大損失和人員傷亡的事件。

(4)制定災害管理過程中仍然缺失的必要的災害法律法規文件

中國針對單一災害管理的法律、法規、預案較多，但作為綜合災害基本法仍然缺失，造成災害管理工作沒有法律的強制保障。有專家指出，“一事一法”的災害立法模式已無法適應復合型災害和新型災害的應對。一方面，一旦出現新的災種，其應對工作將面臨無法可依的局面;另一方面，過度強調部門應對、專業分工與災害管理的統一領導、綜合協調原則背道而馳，在應對復合型巨災時尤其如此［12］。如截止到“2008年南方雪災”時，雖然全國到地方已制定了近200萬件應急預案，但卻沒有雪災的預案，凸顯了復雜巨災多部門協同配合，制定綜合性強的法律法規文件［13］。

目前中國災害法律法規上的問題是災前預防，限制的法律較多，但災后責任方面的法律較少;災后恢復過程中一些必要的法律保障，如類似日本的1947年頒布的《災害救助法》，1966年《地震保險法》等有關災后救助補償、恢復重建的災害保險法律，在中國仍然缺乏，建議應該盡快出臺，使中國災害管理法律體系更加健全。

(5)近年來法律法規文件的實施頒布方面的新現象。

21世紀初10年中，國家級法律法規文件中，新出臺的多為預案類文件。預案類文件整體頒布時間比較晚，是因2003年“SARS”之后，從2006年開始國家和各部門集中出臺各級各類大量的預案文件。預計在今后的一段時間里，各項有關災害的預案還將迅速出臺，作為法律法規文件的一部分，更加完善減災應急法律法規文件。應急預案是應對自然災害的行政指導文件和操作指南，《防洪法》、《防震減災法》、《突發事件應對法》等法律法規都將應急預案作為應對自然災害的一項基本制度。因此對不能及時出臺的災害法律，可由相關預案規定對法律法規的缺位進行補充，如有學者已經對自然災害后遺體處置應急預案進行相關研究［14］。

3 結論

(1)近30年來，中國平均每年頒布22.1項法律法律法規文件。

(2)已經頒布的自然災害法律法規文件30年平均數量看，應優先考慮加大海洋災害和森林草原火災的法律法規文件研究力度。

(3)中國災害法律法規文件的平均修改更新時間為9.6年/次。

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The Evolution of Quantity and Enact Time of DisasterLaws and Regulations in Recent 30 Years in China

Zhang Peng1，3，Li Ning1，2，3，Fan Bi hang1，3，Liu Xue qin1，3and Wen Yuting1，3
(1．State Key Laboratory of Earth Surface Processes and Resources Ecology(Beijing Normal University)，Beijing 100875，China;2．Key Laboratory of Environmental Change and Natural Disaster，Ministry ofEducation of China，Beijing Normal University，Beijing 100875，China;3．Academy of Disaster Reductionand Emergency Management， Ministry of Civil Affairs＆Ministry of Education，Beijing 100875，China)

The documents of laws and regulations on natural disaster in recent30 years are summarized basedon seven categories of natural disaster and laws and regulations data in CHINAINFO，which involved in thePre-arranged Emergence of Public Events．The seven categories of natural disaster including water disaster，meteorological disaster，earthquake disaster，geological disaster，ocean disaster，biological and forest fire disasters．Through the inquiry of the enacted laws and regulations that related to the disaster，it is clear that the rate ofquantity and enacts disaster laws and regulations are 9.6 per year．This article proposed four suggestions，coordinate the imbalance of the quantity of disaster laws and regulations;find out the update of disaster laws andregulations documents;revise the laws and regulations that cannot be update with the variation of the environment;establish the necessary laws and regulations which lack in the disaster management process．This article hassignificance in coordinate the enact time and update rate of different types of laws and regulations，as well asimprovement of disastermanagement．

natural disaster;disaster laws;disaster regulations;disaster pre-arranged events;time evolution;update rate

X43;D920.9

A

1000－811X(2011)03－0109－06

2010－11－28

國家科技支撐計劃項目課題“重大氣象災害風險及影響評估技術研發”(2007BAC29B04);國家科技支撐計劃項目課題“巨災保險模式與預案研究”(2008BAK50B08);公益性行業科研專項項目“重大自然災害救助與恢復重建標準研究”(201010261－01)

張鵬(1981－)，男，內蒙古包頭人，博士生，主要從事自然災害風險研究．E-mail:zp_1981@mail．bnu．edu．cn

李寧(1958－)，女，江蘇鎮江人，教授，主要從事自然災害研究．E-mail:ningli@bnu．edu．cn