政府資助科技和產業項目內控管理方法探討

文 金順發 金淑倩

政府資助科技和產業項目內控管理方法探討

文 金順發 金淑倩

財政部、證監會、審計署、銀監會和保監會關于印發《企業內部控制基本規范》的通知（財會[2008]7號），加強和規范了企業的內部控制，提高企業經營管理水平和風險防范能力，促進企業可持續發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益。然而，除企業外，國務院部委辦和地方政府并沒有制定過“行政和事業單位內部控制基本規范”法律規章，然而，科技行政機關和事業單位管理的科技和產業項目的創新成果推進上海社會和經濟的發展，其重要性是不言而喻的，本文從科技和產業項目內控管理角度探討“政府資助科技和產業項目內控管理方法”的一些解決方案，目的是為了更加規范政府行政管理行為，更好地提高政府資金的使用效果。

“十一五”期間，上海市政府對科技和產業項目資助投入平均以5%左右的速度增長，從近兩年政府投入情況分析：已有超過100億的政府投入用于新能源、民用航空制造業、先進重大裝備、生物醫藥、電子信息制造業、新能源汽車、海洋工程裝備、新材料、軟件和信息服務業等九大重點領域創新研究和產業技術開發，政府加大資助投入力度，有力地推進了上海高新技術產業化發展進程。上海市政府在“十二五”規劃中基本確定在這九大重點領域的科技、產業和技術改造計劃中新增投資500億元以上，力爭新增產業規模超過1000億元，總產業規模達到8400億元以上，將聚焦高新技術產業化，為實現上海經濟結構轉型注入新的動力。預計未來五年，上海社會和經濟發展將由“快速增長”步入“平穩增長”階段，將更加著力于產業發展的質量、效益、結構和水平。

在新的形勢下，研究政府資助科技和產業項目有效內控管理方法，了解政府重大項目重要進程，熟悉政府相關的配套政策，貼近重大科技和產業項目有效的開展審計監督服務，及時發現經費使用和管理中出現的問題，完善內部控制制度，健全管理和監督體系，更好服務于上海科技和產業項目發展、更好地適應于上海經濟轉型發展的需求顯得十分的重要。

提升內控管理人員綜合素質，做好項目預算內控管理

“十一五”期間，為推進全社會科技和產業進步，國家和上海市共頒布并實施了近200余項相關支持和促進科技和產業創新的重要政策，預計“十二五”期間將會推出新的相關政策。為了適應上海社會和經濟形式快速發展，要求“政府資助科技和產業項目”內控管理人員熟悉和掌握國家和上海市相關政策，嚴格遵循配套政策程序，維護公眾利益，提升內部控制管理人員的綜合業務能力，努力改變政府機關中一些內部控制管理人員對政策知曉度不高和綜合服務能力較弱的現象。要有計劃的、系統培養其政策服務水平，切實增強政策培訓學習的重要性和緊迫感，集中精力，定期學習，熟悉掌握科技和產業政策要點，準確把握政策內涵，真正做到學以致用，積極穩妥地推進“政府資助科技和產業項目”內控管理標準目標實施。

“十一五”期間，國家和上海市科技和產業項目計劃門類相比上個五年計劃要多的多，管理層次越來越復雜，子課題也越分越細，科技活動與經濟社會的聯系也越來越頻繁。因此，科技和產業項目的內控創新管理更加具有重要的現實意義，如果說科技和產業項目的研究以創新為靈魂，那么科技和產業項目的內部控制管理則應以創新為生命。然而，在實施科技和產業項目內控管理過程中，只有深入了解科技和產業項目實施全過程，才能建立有效的風險控制和防范計劃方案，避免因對項目實施中的不確定性因素估計不足，造成項目實施目標受到影響，造成巨大的資源浪費。

從近二年科技重大項目預算編制評估情況分析，有相當數量的單位對科技和產業項目預算編制的隨意性較大，究其原因，主要是對預算編制的重視程度不夠；項目預算報表編制事前培訓工作缺失；很多單位編制項目預算的人員經常是項目主要責任人（科研人員），由于缺少本單位財務人員的協助，而科研人員編制預算的目的經常只是為多爭取項目經費，并不考慮項目預算的完整性和科學性等方面的要求，不少項目預算編制問題多多。

制定標準內部控制管理模式，確保課題立項實施質量

為進一步做好科技和產業項目預算內控管理工作，促進重大專項順利實施，提高科技經費使用效率，對科技和產業專項預算內控管理制度采取了：制定標準內部控制管理模式，約束行政自由裁量權，確保科技和產業項目質量。

學習先進國家管理理念，試行政府內部控制標準管理模式。ISO9000國際質量標準自發布20多年來，已經被世界上150多個國家和地區廣泛采用。由于它的使用性、針對性與可操作性較強，早在90年代，英國、加拿大、新加坡、美國、馬來西亞等國政府機構率先在機關內部推行ISO9000管理標準。克林頓總統主政以來，在政府機構大力推行ISO9000管理標準模式，規范了政府行政執法和內部控制標準管理方法，實現了政府辦事程序規范、辦事質量和效率提高、機構費減少的良好效果。

目前，我國“政府資助科技和產業項目”內部控制管理方面，有些是沿用計劃經濟時代的“管理模式”，有些行政法規和內控管理模式有悖于世貿規劃、市場法則和國際管理慣例準則的要求，標準行政管理缺乏給政府形象和依法行政帶來諸的不便。為了改變政府機關存在“規章制度需要,質量保證標準可以不必要”的傾向，建議在政府機關試點推行ISO9000標準內部控制管理，進而理順科技、產業計劃項目決策辦法和實施路徑尤為顯得重要。

約束內控自由裁量權，確保政府資助項目立項實施質量。當前，在政府機關濫用行政自由裁量權的很大原因是行政內控行為人的素質弱化。因此，有紀檢監察部門、審計部門等參與到“政府資助科技和產業項目”全過程：進行組織規劃控制，對部門內部組織機構設置，職務分工的合理性和有效性進行控制；審批授權控制，對單位內部部門或人員處理經濟業務的權限控制。不相容職務分離控制，不相容職務分別由不同部門或人員來辦理，不相容職務分離是有效內部控制的基本原則。業務處理程序控制，業務處處理過程中必然遵循的流程環節和處理手續。將每一項業務活動劃分為授權、主辦、核準、記錄和復核。這種標準業務處理控制方式可以使各級管理人員按照科學的程序辦事，避免工作雜亂無序，從而提高工作效率。人員素質控制，其目的在于保證職工的廉潔、正直、勤奮以及高效率的工作能力，從而保證其他內控措施的有效實施。內部審計控制，其目的是保證被審計單位財政財務收支及其他經營活動合規、合法及效益性。

根據項目管理實際情況制定項目管理內控實施細則，同時加強內控監督實施力度，約束行政管理人員自由裁量權，確保政府資助項目立項實施的質量。

推進科技和產業項目信息共享，提高政府資金使用效果

按照上海市委9號文件《關于進一步推進科技創新加快高新技術產業化的若干意見》（滬委發〔2009〕號）中有關“建立政府科技項目信息共享系統”有關要求，從上海市級層面上創新內部控制管理辦法，合理統籌政府科技投入，優化配置科技資源，防止重復立項和資源分散、浪費，提高政府資金的使用效益，為科技管理決策提供有效支撐，推動科技資源更好為經濟發展和社會進步服務。近期內研究推行 “政府科技項目信息共享服務”系統，從上海市政府宏觀管理的層面上，運用系統管理方法協調16家委辦局，在全國率先啟動的“政府資助科技和產業化項目”的共享服務，創新內部控制管理模式，發揮政府資金的實際效果。

“政府資助科技和產業項目”內控管理是一項綜合性、專業性、政策性很強的系統工程, 涉及面廣，貫穿于科技管理的多個部門和各個階段，加強科技管理的核心工作就是要建立和健全內部控制制度，系統開展科技和產業項目事前預算評估論證、事中全程控制監督和事后綜合績效評價，目的是要把國家科技和產業項目有限資金用在刀刃上，有效提高政府資金使用效果，從而取得較好的經濟效益和社會效益，有力推進上海社會經濟的快速發展。

（金順發就職于上海市科委、金淑倩就職于公安部上海消防所）