優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

【內(nèi)容提要】大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)內(nèi)部協(xié)調(diào)、規(guī)范大學(xué)組織的各種行為，可使大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系成為一個(gè)有機(jī)整體以有效適應(yīng)環(huán)境的制度安排及運(yùn)行機(jī)制。本文分析了高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，并指出存在行政管理對學(xué)術(shù)管理的壓制、學(xué)術(shù)官本位、管理機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率低下的問題。提出了優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的路徑，推進(jìn)“大部制”改革，實(shí)施校院兩級管理，強(qiáng)化服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)學(xué)校工作的科學(xué)化、民主化。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)治理結(jié)構(gòu) 優(yōu)化 路徑

【作者簡介】吳元欣，武漢工程大學(xué)黨委書記、教授，湖北高校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）將“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”列為國家教育體制改革的六大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，對完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度提出了明確要求。而完善治理結(jié)構(gòu)將是今后一段時(shí)期高校管理體制改革的重要課題，對促進(jìn)地方高校辦出特色具有普遍意義。

一、高校治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

治理結(jié)構(gòu)原是法律用語，主要包涵如何配置和行使權(quán)力、如何評價(jià)和監(jiān)督權(quán)力行使主體、如何設(shè)計(jì)和實(shí)施激勵(lì)機(jī)制等三個(gè)方面。

從教育生態(tài)學(xué)講，高校發(fā)展除了要理順學(xué)校與政府、社會(huì)的關(guān)系，建立一個(gè)有利于高等教育發(fā)展的外部制度生態(tài)環(huán)境外，還要落實(shí)到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以理解為“現(xiàn)代學(xué)校制度”。2004年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》第34條中提出“深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度”，這是教育部文件首次對“現(xiàn)代學(xué)校制度”概念的認(rèn)定。《教育規(guī)劃綱要》第十三章系統(tǒng)闡述“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”，這在黨中央和國務(wù)院發(fā)布的文件中還是第一次。所謂現(xiàn)代學(xué)校制度，一是學(xué)校性質(zhì)與定位，二是政府管理學(xué)校的體制，三是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。前兩者主要由政府調(diào)控，而完善治理結(jié)構(gòu)是高校自己的工作，也是學(xué)校自身努力可以實(shí)現(xiàn)的改革。

治理結(jié)構(gòu)是中觀層次上的大學(xué)制度。它是針對大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系，協(xié)調(diào)、規(guī)范大學(xué)組織的各種行為，使其成為一個(gè)有機(jī)整體，以有效地適應(yīng)環(huán)境中一系列的制度安排及運(yùn)行機(jī)制。其實(shí)踐途徑是依照黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一現(xiàn)行制度，圍繞“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”框架結(jié)構(gòu)展開，目標(biāo)是科學(xué)配置、行使、監(jiān)督和評價(jià)“政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)利、民主權(quán)力”四大方面，其中學(xué)術(shù)權(quán)利指以專家學(xué)者為核心，以學(xué)術(shù)組織為主體管理學(xué)術(shù)事務(wù)的表現(xiàn)形式，學(xué)者在追求學(xué)術(shù)自由活動(dòng)中的各項(xiàng)權(quán)益應(yīng)得以保障。

二、高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

目前我國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)從管理模式來看，仍屬于以行政權(quán)力為主導(dǎo)，學(xué)術(shù)權(quán)利沒有得到應(yīng)有的尊重。就組織結(jié)構(gòu)而言，大學(xué)還是國家行政體系在教育系統(tǒng)上的延伸，自身也以政府模式進(jìn)行組織和運(yùn)轉(zhuǎn)。這種體制對于堅(jiān)持正確的辦學(xué)方向發(fā)揮了重要作用，但也日益暴露出諸多問題，如學(xué)術(shù)權(quán)利過度弱化，行政管理偏離學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)等。隨著大學(xué)逐漸與社會(huì)聯(lián)系日益緊密，大學(xué)資源的需求日趨擴(kuò)大，其封閉性弊端不斷凸現(xiàn)出來，在一定程度上已成為束縛高等教育對外開放，提升我國高等教育國際競爭力的瓶頸。

1. 行政管理對學(xué)術(shù)管理的壓制

我國高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)利基本為行政權(quán)力所取代。學(xué)校內(nèi)部除了職稱評審委員會(huì)和學(xué)位委員會(huì)由學(xué)術(shù)性組織負(fù)責(zé)以外，學(xué)者很少參與高校管理活動(dòng)。而且現(xiàn)代大學(xué)的行政官員往往身兼數(shù)職，既是管理者又是學(xué)者，大多都是官員以教授身份介入學(xué)術(shù)組織，以自身行政權(quán)力左右學(xué)術(shù)評定和學(xué)術(shù)決策，背離了大學(xué)以學(xué)術(shù)作為導(dǎo)向的根本原則。管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理人員的任命很大程度上是依據(jù)黨政機(jī)關(guān)的形式，以科層制為管理模式，層層向上級負(fù)責(zé)。行政權(quán)力的泛化還導(dǎo)致了學(xué)術(shù)人員和行政人員的沖突和對立。學(xué)術(shù)人員認(rèn)為在政策的制定上，行政人員主要是考慮本群體的利益，教師應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。

2. 高校內(nèi)部行政系統(tǒng)游離于教育目標(biāo)之外，存在學(xué)術(shù)官本位思想

世界高水平大學(xué)雖然都有其與眾不同的特性，但其主要標(biāo)志是高水平的科研成果和高質(zhì)量的人才。因此，學(xué)術(shù)職能是大學(xué)職能的關(guān)鍵，應(yīng)配置在組織結(jié)構(gòu)中的中心位置，其他職能予以配合。但是我國高校目前管理結(jié)構(gòu)的設(shè)置、管理干部的任命，都是比照黨政機(jī)關(guān)的形式。教學(xué)和科研人員本應(yīng)是學(xué)校的主體，反而成為行政人員執(zhí)行權(quán)力意志的工具。評職稱比照黨政機(jī)關(guān)干部分級排名，助長了“官本位”思想對學(xué)術(shù)人員的侵蝕，造成部分學(xué)者無心學(xué)術(shù)而關(guān)心權(quán)術(shù)。學(xué)術(shù)帶頭人官僚化和官僚學(xué)術(shù)化，不僅危害學(xué)術(shù)研究的純潔與規(guī)范，而且造成了負(fù)面的社會(huì)影響。

3. 管理機(jī)構(gòu)臃腫，辦事效率低下

近十年在高等教育大眾化發(fā)展的進(jìn)程中，高校管理系統(tǒng)仍基本維持原狀。實(shí)際運(yùn)行中，沒有結(jié)合高校自身特征，也沒有遵照學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上一般都是參照國家黨政機(jī)關(guān)科層結(jié)構(gòu)模式，照搬行政機(jī)構(gòu)的框架，或者按照上級有關(guān)部門的要求對口設(shè)置或拼裝組合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，某種意義上成為政府機(jī)關(guān)的附屬單位，學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)虛化、職能弱化。管理干部較多，人力資源、教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象較重，決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督反饋系統(tǒng)不健全，導(dǎo)致管理效率比較低。

三、地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

（一）優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)因

我國高校按管理權(quán)限分中央部門直屬管理高校和地方高校兩大類別，前者以教育部管理為主體，后者約占高校總數(shù)的70％。而從大學(xué)在校生比例來看，90％以上學(xué)生在地方高校。可見，地方高校是我國高等教育體系中的重要力量。

從地方高校構(gòu)成看，主要包括傳統(tǒng)意義上的地方高校、原國家部委劃轉(zhuǎn)院校及“升格型”的專科學(xué)校。盡管地方高校發(fā)展歷程不同，但面臨一些共性困境：一是資源短缺。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡、地方政府投入機(jī)制的差異，使地方高校發(fā)展差距在進(jìn)一步擴(kuò)大；另一方面，國家教育、科技等行政部門在評估體系、項(xiàng)目評審等方面實(shí)行“統(tǒng)一化”，地方高校不僅要與部委高校同臺(tái)競爭，還要從群體龐大的地方高校中突圍，爭取資源難度極大；再者，人才的價(jià)值追求需要有高水平平臺(tái)及物質(zhì)條件作為保障，地方高校引進(jìn)、留住拔尖人才也是一大難題。二是經(jīng)費(fèi)不足。有學(xué)者將部屬高校形象比喻為“貴族學(xué)校”，地方高校是“草根學(xué)校”。盡管單個(gè)學(xué)生培養(yǎng)成本大體趨同，但國家與地方投入差異卻有3—4倍之多，地方高校的校長經(jīng)常要拆東墻補(bǔ)西墻。近幾年，大多數(shù)地方高校為緩解資源嚴(yán)重不足，展開了一場興建新校區(qū)的熱潮，基本都是靠商業(yè)貸款，負(fù)債前行，產(chǎn)生較大的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。三是體制不順。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力中心偏上，行政化傾向嚴(yán)重，學(xué)術(shù)氛圍不濃、水平不高。

在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的大環(huán)境下，優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。一方面，是貫徹落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》的需要，牢固樹立“以貢獻(xiàn)求支持、以服務(wù)求發(fā)展”的理念，促使自內(nèi)迸發(fā)出服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈意識(shí)，力爭在某個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域具備不可替代的特質(zhì)，發(fā)揮地方高校的生力軍作用；另一方面，是提高高校管理效率的需要，地方高校只有保持內(nèi)部高效運(yùn)轉(zhuǎn)，才能不斷孕育出對外的競爭點(diǎn)，只有集中有限資源，才能積蓄謀大事、做要事的基本能量，促使資源循環(huán)遞進(jìn)式發(fā)展。地方高校要不斷優(yōu)化管理機(jī)制，在履行“四大職能”中找準(zhǔn)位置，力戒盲目追求“大而全”、上下“一般粗”，加強(qiáng)內(nèi)部控制，減少管理成本，提高發(fā)展效能。地方高校要注重發(fā)揮基層學(xué)院及師生的主觀能動(dòng)性，更加強(qiáng)化精神力量的培育，以“艱苦奮斗、自強(qiáng)不息”的大學(xué)文化引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展。

（二）地方高校治理結(jié)構(gòu)改革的主要路徑

治理結(jié)構(gòu)改革是高校的自發(fā)性、自主性、創(chuàng)造性活動(dòng)，其核心是如何發(fā)揮“四大權(quán)力”的最大效能，共同推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。針對地方高校特性與發(fā)展實(shí)際，地方高校治理結(jié)構(gòu)改革的總方向是遵循教育規(guī)律，在保持高校學(xué)術(shù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，尋求高校內(nèi)部各因子的平衡，以管理特色提升效率、樹立品牌。

1. 推進(jìn)“大部制”改革

按照“精減管理性部門、強(qiáng)化學(xué)術(shù)性部門、加強(qiáng)資源性部門、剝離服務(wù)性部門”的總體構(gòu)想，本著“科學(xué)規(guī)劃，充分論證，分步實(shí)施”的原則，以整合人權(quán)、事權(quán)為重點(diǎn)，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并或合署辦公。一是整合管理職能。堅(jiān)持黨委的統(tǒng)領(lǐng)地位，組建黨政綜合性中樞部門，負(fù)責(zé)輔佐黨務(wù)、政務(wù)，職能包涵黨辦、校辦、宣傳、信息體系建設(shè)等；堅(jiān)持“學(xué)術(shù)為先、學(xué)科為重”的原則，組建服務(wù)于學(xué)術(shù)的研發(fā)部門，職能包涵研究生教育、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究等；統(tǒng)一監(jiān)督口徑、豐富監(jiān)督手段，組建監(jiān)察審計(jì)部門，與紀(jì)委辦公室合署辦公，由分散監(jiān)督向?qū)ｉT監(jiān)督轉(zhuǎn)變；獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)部門，賦予其財(cái)務(wù)服務(wù)及投資融資等重要使命。二是尊重師生發(fā)展權(quán)益。從尊崇教職工的主導(dǎo)地位入手，組建“大人才”服務(wù)型部門，職能涵蓋組織、人事、離退休人員工作等；樹立“一流本科、一流教學(xué)”的思想，組建一個(gè)從“入口”到“出口”全程化的教育教學(xué)型部門，職能涵蓋招生就業(yè)、教務(wù)、學(xué)生教育管理等，團(tuán)學(xué)組織與之合署辦公，形成學(xué)生教育管理的整體設(shè)計(jì)與無縫對接。三是強(qiáng)化服務(wù)保障。以激活資源為目標(biāo)，對學(xué)校資產(chǎn)管理、物資采購、基本建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等職能部門歸并，設(shè)立總務(wù)處；組建經(jīng)營性后勤服務(wù)集團(tuán)，自負(fù)盈虧，逐步剝離學(xué)校；保留安全保衛(wèi)、圖書情報(bào)、學(xué)報(bào)等職能。四是擴(kuò)大民主權(quán)力，加強(qiáng)工會(huì)建設(shè)，保障職工權(quán)益。

通過上述方式，將地方高校普遍設(shè)立的30個(gè)左右的機(jī)構(gòu)整合成10個(gè)左右，既明確“大部”職能，促使以往經(jīng)常需要協(xié)調(diào)的復(fù)雜事項(xiàng)經(jīng)過內(nèi)部醞釀便可解決，又避免出現(xiàn)職能重疊和職能缺失的現(xiàn)象。初步建立現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本框架，并實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是真正實(shí)現(xiàn)管理重心由學(xué)校向?qū)W院下移，校級的管理由過程管理向目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變；二是由事務(wù)型向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變；三是由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。

通過對行政權(quán)力的集約化，進(jìn)一步建立健全學(xué)術(shù)權(quán)利保障體系建設(shè)，尊重和提升學(xué)術(shù)地位及作用，拓寬教師參與學(xué)校管理渠道，實(shí)行教授會(huì)，健全學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)和教職工代表大會(huì)等，讓教授、學(xué)者和教師了解、參與學(xué)校重大事項(xiàng)決策。明確學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的管理職能，健全和完善各種學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及保障機(jī)制，使之規(guī)范有序運(yùn)行。

2. 實(shí)施校院兩級管理

隨著“大部制”改革推進(jìn)，學(xué)院不再是以往的“千根線一針穿”，既是改革的最大受益者，又是改革的主體。校院兩級管理以目標(biāo)管理責(zé)任制為手段，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)學(xué)院辦學(xué)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)學(xué)院的辦學(xué)活力及自我發(fā)展、自我約束的能力，形成學(xué)校宏觀管理和評估監(jiān)控，以學(xué)院為實(shí)體的管理體制。

現(xiàn)在國內(nèi)高水平大學(xué)普遍實(shí)行校院兩級管理，對地方高校來說，推行校院兩級管理既要“會(huì)取經(jīng)”，也要切合實(shí)際，重點(diǎn)要考慮四個(gè)方面的問題：一是優(yōu)化資源。明確校院兩級作為資源配置主體各自不同的建設(shè)目標(biāo)，達(dá)到各自責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，避免資源重復(fù)和浪費(fèi)，達(dá)到校內(nèi)資源的合理配置，提高資源的利用效率和資產(chǎn)的保值增值。二是明晰權(quán)責(zé)。學(xué)校作為決策中心，應(yīng)當(dāng)著眼于全局、著眼于未來，主要承擔(dān)宏觀規(guī)劃、政策制定、考核評估等職能。學(xué)院作為教學(xué)科研活動(dòng)的主體，其管理職能將由單純的執(zhí)行者向具有綜合管理職能的相對獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體轉(zhuǎn)變，成為適度獨(dú)立的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)其權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。三是評價(jià)科學(xué)。校院兩級管理的抓手是目標(biāo)責(zé)任制，要從學(xué)校整體發(fā)展出發(fā)科學(xué)設(shè)定各學(xué)院中長期目標(biāo)，合理分解到年度，并建立科學(xué)有效的考核評估和完善的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，以此檢驗(yàn)和督促學(xué)院對建設(shè)目標(biāo)的執(zhí)行情況。四是健全制度。校院兩級管理涉及面廣、問題復(fù)雜，必須建立相應(yīng)的配套制度，多研究制訂些預(yù)設(shè)性制度，做到有制度可依、按制度辦事，確保校院兩級管理工作順利進(jìn)行。

3. 強(qiáng)化服務(wù)功能

一是內(nèi)部強(qiáng)調(diào)服務(wù)。通過上述兩項(xiàng)改革，地方高校行政管理的首要任務(wù)就是服務(wù)，為決策主體提供信息服務(wù)，為師生權(quán)益服務(wù)、為學(xué)院發(fā)展服務(wù)。重要的一點(diǎn)是財(cái)政服務(wù)，資金一直并將長期是地方高校辦學(xué)的瓶頸，在國家教育財(cái)政支出增長的同時(shí)，學(xué)校不但要調(diào)控好內(nèi)部資金，更要立足長遠(yuǎn)服務(wù)于籌資融資途徑的拓展。如產(chǎn)業(yè)渠道、基金渠道、稅收減免、收費(fèi)渠道、科研渠道、社會(huì)投資和捐助等，應(yīng)充分利用自己的資源優(yōu)勢，走多元化籌資道路，可由財(cái)務(wù)部門牽頭成立融資委員會(huì)。

二是對外加強(qiáng)合作。第一，做好校辦產(chǎn)業(yè)這篇“大文章”，轉(zhuǎn)換校辦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營機(jī)制，加快校辦產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化，積極培育學(xué)校持股的上市公司；第二，促成校企產(chǎn)學(xué)研“大聯(lián)盟”，在為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、地方支柱產(chǎn)業(yè)的定向性服務(wù)中獲得資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研良性結(jié)合；第三，積極培養(yǎng)科研的領(lǐng)軍人物，加大科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)，努力提高科研能力和獲取科研經(jīng)費(fèi)的能力；第四，采用BOT模式，即建設(shè)（Build）—經(jīng)營（Operate）—移交（Transfer），開發(fā)校區(qū)資源，吸納私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合同期內(nèi)由投資者進(jìn)行經(jīng)營和管理，合同期滿移交學(xué)校，既能滿足人才對緊缺資源的需求，又能籌集建設(shè)資金，解決教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，避免新增貸款的壓力。

高校治理結(jié)構(gòu)不可能“千篇一律”，也不可能違背國情、教育大政方針而“一枝獨(dú)秀”，應(yīng)圍繞高校的“四大職能”來展開，為人才輩出創(chuàng)設(shè)更好的環(huán)境，為達(dá)到“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國”的總體目標(biāo)而努力奮斗。

責(zé)任編輯：周振國