征信系統(tǒng):在掙扎中成長

滑璇

中國共產(chǎn)黨十七屆六中全會，著重提出國家的“誠信建設(shè)”問題，強(qiáng)調(diào)“十二五”期間要建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，全面推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。

十年漫長而復(fù)雜的博弈

其實早在2003年10月召開的中共十六屆三中全會上就提出，“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度，是建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必要條件，也是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策”。此后，各地紛紛投入人力財力成立省級、市級信用辦，并積極建設(shè)區(qū)域內(nèi)征信數(shù)據(jù)平臺，有的地方為此投資過億。

在中央層面，不僅中國人民銀行設(shè)立了征信管理局、征信中心，并于2006年開始運行個人信用信息數(shù)據(jù)庫和企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，商務(wù)部、發(fā)改委等相關(guān)部門也在充實征信數(shù)據(jù)的同時，爭奪著信用體系建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)。

不過，央行在這場爭奪戰(zhàn)中無疑具有天然優(yōu)勢。商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院信用管理部副主任蒲小雷向《中國新聞周刊》分析認(rèn)為：“第一，從中國的實際情況來看，征信體系實際上主要是為銀行金融業(yè)服務(wù)的。第二，央行得天獨厚的業(yè)務(wù)渠道，本身就建立了對企業(yè)信貸的相關(guān)記錄和個人信貸的記錄。”而這些記錄，別的部門和機(jī)構(gòu)是不可能享有的。所以，將其他政府部門的數(shù)據(jù)交由央行統(tǒng)一整合，顯然比這些部門重新整合央行數(shù)據(jù)更加可行。

對于信用數(shù)據(jù)的輸送，盡管一些部門對央行提供的是有償性服務(wù)，但事實證明，這個選擇確實行之有效。據(jù)央行征信中心網(wǎng)站上公布的資料顯示：截至2010年底，企業(yè)征信系統(tǒng)累計收錄企業(yè)及其他組織1691萬戶，其中，有信貸記錄的超過790萬戶；個人征信系統(tǒng)累計收錄自然人數(shù)7.77億，其中，收錄有信貸記錄的自然人數(shù)2.2億多。

早在2002年，央行牽頭組織的“建立企業(yè)和個人征信體系專題工作組”便開始了《征信管理條例》（下稱《條例》）的起草工作。但時至今日，這部規(guī)范性文件歷經(jīng)十年仍然未獲通過。

據(jù)中國市場學(xué)會信用學(xué)術(shù)委員會主任林鈞躍介紹，國務(wù)院法制辦金融財政法制司的一位負(fù)責(zé)人曾在多個場合反對《條例》出臺。

至于反對原因，林鈞躍向《中國新聞周刊》回憶說，整個征信行業(yè)在當(dāng)時產(chǎn)值只有3億，實力薄弱，而《條例》以監(jiān)管為主，缺乏向企業(yè)傾斜的相應(yīng)政策，那位負(fù)責(zé)人認(rèn)為立法考量不妥當(dāng)。“弱小的行業(yè)就應(yīng)該扶持，通過法律為他們提供必要的生存條件。”林鈞躍解釋說，“所以爭議之一是，要管，還是要立一個促進(jìn)法。”

2009年10月，國務(wù)院公布《征信管理條例（征求意見稿）》，迅速在征信行業(yè)引起極大反響。

一位不愿透露姓名的征信中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人士指出，在第一次征求意見稿中，央行征信中心地位十分特殊，其既作為征信業(yè)務(wù)參與者，又作為征信業(yè)務(wù)管理者的雙重身份值得推敲，就好像一個人在比賽中“既是運動員，又是裁判員”。

此外，當(dāng)時的征求意見稿鑲嵌了太多內(nèi)容。林鈞躍說，“把信用信息、個人征信、企業(yè)征信、信用評級統(tǒng)統(tǒng)放進(jìn)去，它就成了大雜燴。”而且行業(yè)不同利益不同，如果把它們?nèi)繗w納到一個法律框架內(nèi)，必然會產(chǎn)生復(fù)雜的利害關(guān)系，引發(fā)矛盾。

以上兩點在業(yè)界形成眾多修改意見、反對意見，這些聲音推遲了《條例》的出臺。直至今年7月，修改后的《征信管理條例（第二次征求意見稿）》公布。與前稿相比，修改稿弱化了央行的“雙重身份”，并且在行業(yè)準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管方式方面相對溫和，原則性規(guī)定居多。

失信成本遠(yuǎn)低于守信成本

事實上，截至目前，我國尚未有一部針對征信行業(yè)的法律、法規(guī)出臺，即便《征信管理條例》在不久的將來獲準(zhǔn)通過，對于征信業(yè)務(wù)，我國仍然缺乏操作性較強(qiáng)的規(guī)范性文件。

在規(guī)范征信業(yè)務(wù)方面，成熟的法律環(huán)境十分重要。“美國的相關(guān)配套法律有17項，后來廢除1項，現(xiàn)在有16項”，蒲小雷告訴《中國新聞周刊》記者，“中國沒有相關(guān)法律制度，大家就都可以違法，失信成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守信成本。”

法律缺失可謂中國征信業(yè)難以良性發(fā)展的一大癥結(jié)。當(dāng)沒有規(guī)則圈定哪些信息能夠作為數(shù)據(jù)來源進(jìn)行采集、分析、發(fā)布，哪些信息不能時，人們就會利用法律真空，通過灰色途徑獲取信息。

在企業(yè)征信方面，中國與其他國家對商業(yè)機(jī)密的不同界定引發(fā)出許多問題，比如非上市公司財務(wù)報表，世界上絕大多數(shù)國家并不將其認(rèn)定為商業(yè)機(jī)密，而在中國，它往往屬于不公開范疇。事實上，很多信用中介機(jī)構(gòu)都在從工商部門或其他相關(guān)部門有償獲取此類信息。但是，政府職能部門手中的數(shù)據(jù)是否真實精準(zhǔn)，值得商榷。

個人征信業(yè)務(wù)對于外界法律環(huán)境是否完備更加敏感。在我國缺乏個人隱私保護(hù)法律制度的前提下，如何保證公民個人信息不被非法獲取、隨意濫用至關(guān)重要。為此，央行征信中心強(qiáng)勢介入個人征信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并很快形成壟斷地位，導(dǎo)致個人征信行業(yè)的衰頹枯萎。原本經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的私營信用中介機(jī)構(gòu)逐漸失去發(fā)展空間，幾乎消失殆盡。但這也引起了新的問題：在沒有其他機(jī)構(gòu)參照比對的情況下，如果央行的信用記錄錯了，又有誰能證明、糾錯？所以，“在兩難之間必須進(jìn)行選擇，也要掌握好一個度。”林鈞躍說。

（實習(xí)生薛雨萌對本文亦有貢獻(xiàn)）