實現(xiàn)“四個”轉(zhuǎn)變 確保礦山生產(chǎn)安全
——湘西自治州加強非煤礦山安全監(jiān)管的思考

文／田發(fā)軍 湘西自治州安全監(jiān)督管理局

實現(xiàn)“四個”轉(zhuǎn)變 確保礦山生產(chǎn)安全
——湘西自治州加強非煤礦山安全監(jiān)管的思考

文／田發(fā)軍 湘西自治州安全監(jiān)督管理局

湘西州境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，主要有錳、汞、鉛鋅、鋁、釩、磷、紫砂、陶土礦、含鉀頁巖等礦種。其中錳的儲量居全國第二位，釩礦遍布全州，有“錳都釩海”之稱。礦產(chǎn)采掘業(yè)和加工冶煉業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展、財政增收、社會就業(yè)等方面發(fā)揮了重大推動作用，已成為全州主要的支柱產(chǎn)業(yè)之一。但受經(jīng)濟發(fā)展水平、思想認(rèn)識、體制機制等因素的影響與制約，在快速發(fā)展的礦業(yè)經(jīng)濟背后，礦山亂采濫挖，非法違法開采的現(xiàn)象也極為普遍，主要礦區(qū)礦礦相連、井井相通，“礦中礦”、“樓上樓”現(xiàn)象隨處可見，資源浪費、環(huán)境污染、安全隱患嚴(yán)重，導(dǎo)致全州非煤礦山生產(chǎn)安全事故多發(fā)。礦山生產(chǎn)安全，成為湘西州干部群眾的心頭之痛。

近年來，湘西州委、州政府認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，痛下決心，始終保持打非治違的高壓態(tài)勢，堅決關(guān)閉取締非法采點；積極推進礦產(chǎn)資源整合，規(guī)范管理優(yōu)化配置；切實加大監(jiān)管執(zhí)法的工作力度，重點消除重大安全隱患；著力開展企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面夯實基層基礎(chǔ)；非煤礦山安全生產(chǎn)形勢明顯好轉(zhuǎn)。但由于部分群眾法治意識欠缺，少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全意識不強等原因，非煤礦山非法違法開采現(xiàn)象在一些地方仍不同程度存在，非煤礦山安全生產(chǎn)形勢不容樂觀，安全監(jiān)管工作仍任重道遠(yuǎn)。為切實抓好今后的監(jiān)管工作，著力鞏固整治成果，筆者結(jié)合工作中的體會和思考，認(rèn)為可以從以下幾個方面著力，以確保非煤礦山安全生產(chǎn)狀況實現(xiàn)“四個”轉(zhuǎn)變。

由“亂”到“治”

非法開采、亂采濫挖是過去湘西州非煤礦山生產(chǎn)安全事故發(fā)生的主要根源。據(jù)統(tǒng)計，近些年來，全州非煤礦山發(fā)生的生產(chǎn)安全事故中，非法開采事故占事故總量近50%，因非法開采發(fā)生事故而導(dǎo)致死亡的占61%左右，其中較大以上事故中，因非法開采導(dǎo)致死亡的占75%左右。非法違法生產(chǎn)成本很低，極大地破壞了法治秩序，影響很壞，群眾反響強烈，要實現(xiàn)非煤礦山開采由“亂”到“治”的轉(zhuǎn)變，必須堅決取締非法開采行為。

宣傳發(fā)動、形成氛圍。開展打非治違活動，首先要利用各種形式，宣傳黨和國家關(guān)于安全生產(chǎn)的方針政策、法律法規(guī)，讓各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部把安全生產(chǎn)實實在在地納入經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃中，落實到日常的主要工作里。讓廣大群眾深刻認(rèn)識到非法生產(chǎn)的危害性，提高懂法、守法自覺性，參與監(jiān)督舉報非法生產(chǎn)的積極性，形成“非法生產(chǎn)人人喊打”的社會氛圍。

建立長效機制。打擊非煤礦山非法開采行為，需要各級政府以及國土資源、公安、電力、安監(jiān)、工商等部門密切配合統(tǒng)一行動，但過去由于未明確規(guī)定，到底由誰牽頭組織實施不清楚，容易出現(xiàn)部門互相推諉的情況。因此，最好能成立一個常設(shè)機構(gòu)“打非辦公室”，專門負(fù)責(zé)打非的日常調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)和開展行動的組織實施。此外，要明確和細(xì)化打非辦、國土、公安、電力、安監(jiān)、工商等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在打擊取締非法生產(chǎn)過程中的具體職責(zé)和要求，使之既分工負(fù)責(zé)，又相互配合，堅持做到非法開采露頭就打，讓打擊非法生產(chǎn)形成常態(tài)。

科學(xué)問責(zé)。嚴(yán)格問責(zé)是推動工作的有效手段，對于在打擊非法生產(chǎn)過程中的失職瀆職行為，既要嚴(yán)格追責(zé)，又要科學(xué)追責(zé)。由于認(rèn)識的原因，以前發(fā)生非法開采生產(chǎn)安全事故時，許多人往往誤認(rèn)為就是安監(jiān)部門或者基層站所和基層政府的事，只追他們的責(zé)，結(jié)果是既傷害了安監(jiān)干部和基層干部的心，挫傷了他們的工作積極性，又助漲了一些部門以及少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)有利就爭，有問題和困難就推諉塞責(zé)的官僚惡習(xí)，不利于警示和教育干部群眾，也就不利于從根本上解決非法開采問題，所以，開展打非治違活動，必須切實運用好“責(zé)任追究”這一武器，嚴(yán)格按照 “權(quán)責(zé)一致”原則追究責(zé)任，推動工作。

由“小”到“大”

通過總結(jié)分析非煤礦山生產(chǎn)安全事故，我們發(fā)現(xiàn)，事故之所以多發(fā)，除非法開采外，一個重要原因就是采礦權(quán)設(shè)置不科學(xué)、不合理。監(jiān)管中我們發(fā)現(xiàn)部分礦權(quán)礦區(qū)范圍只有0.1平方公里左右，“散、小、亂”非常典型，大家互相爭奪資源成為常事。以花垣縣鉛鋅礦山和錳礦山為例，整治整合前共有1227個礦硐，礦硐星羅棋布，幾乎每一個礦硐就有一個老板，一個1平方公里左右的礦區(qū)，少則有十幾個礦硐，多的有上百個礦洞，很多礦硐上下重疊、左右貫通、縱橫交錯，采空區(qū)密布，險象環(huán)生。不僅地下礦山存在礦權(quán)設(shè)置不科學(xué)的問題，在露天采石場礦權(quán)設(shè)置上，也存在同樣的問題。全州8個縣市160多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），居然發(fā)放了500多個露天采礦權(quán)證，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近4個采石場。一些部門在同一山體邊坡不足500米的范圍內(nèi)，就設(shè)置了3、4個采石場。這些采石場開采規(guī)模普遍很小，還有的把采石場設(shè)在山高坡陡的地方，無法進行分臺階（層）開采，安全無法保證。由此可見，要從源頭上控制好安全，就必須從采礦權(quán)的設(shè)置上開始規(guī)范。

規(guī)范設(shè)置新礦權(quán)。在采礦權(quán)的審批條件上，各級黨委、政府以及國土資源部門要近一步提高門檻、細(xì)化規(guī)定，明確具體的準(zhǔn)入條件，把礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與規(guī)模、安全、環(huán)保等條件有機結(jié)合起來，盡力減少彈性，減少人為、不合理的操作。在采礦權(quán)的審批程序上，應(yīng)事先征求安監(jiān)、環(huán)保、交通、水利、林業(yè)、旅游等部門的意見，邀請專家和當(dāng)?shù)馗刹咳罕姶韰⒓樱怪油晟啤?/p>

推進現(xiàn)有礦權(quán)整合。在科學(xué)、合理的原則下，要按照“政府主導(dǎo)、市場運作、企業(yè)主體”的方式，出臺優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策和稅費政策，以礦產(chǎn)資源整合為紐帶，鼓勵、引導(dǎo)、推動礦產(chǎn)采掘企業(yè)加快整合步伐，加大安全投入，真正做大作強，從源頭上減少非煤礦山安全隱患的產(chǎn)生。

▲湘西州安監(jiān)局副局長田發(fā)軍（前排左一）深入花垣縣非煤礦山礦井建設(shè)施工現(xiàn)場指導(dǎo)工作

由“粗”到“細(xì)”

筆者根據(jù)日常安全監(jiān)管執(zhí)法情況分析，全州地下非煤礦山企業(yè)的主要問題是：生產(chǎn)礦井根本沒建立機械通風(fēng)、排水系統(tǒng)，供配電線路混亂，許多地方礦井就是“獨眼井”，連基本的兩個安全出口都不具備，更談不上健全的安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理制度。露天采石場的主要問題是：沒有按照自上而下分臺階（層）開采，排險不及時，安全防護措施不落實以及冒險作業(yè)。要有效遏制非煤礦山生產(chǎn)安全事故，當(dāng)務(wù)之急就要克服不分輕重，“胡子眉毛一把抓”的監(jiān)管思路和做法，必須緊緊抓住存在的主要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實加大監(jiān)管執(zhí)法力度，加大安全隱患排查治理力度。

盯緊重大安全隱患。要牢牢抓住會發(fā)生較大以上事故的重大安全隱患進行監(jiān)管執(zhí)法，就是要對地下非煤礦山生產(chǎn)企業(yè)，凡沒有兩個以上安全出口，排水、通風(fēng)等主要系統(tǒng)不具備安全要求的，采空區(qū)較大且未進行處理的，必須進行停產(chǎn)整頓，依法處罰，督促企業(yè)加大安全設(shè)施設(shè)備的投入，整改達(dá)到安全要求后，方可恢復(fù)生產(chǎn)。嚴(yán)防出現(xiàn)因透水、中毒窒息、采空區(qū)坍塌導(dǎo)致群死群傷事故的發(fā)生。對露天礦山實行“一面墻”開采或掏采，未實行分臺階（層）開采，產(chǎn)生高陡邊坡和傘檐懸石的，必須停產(chǎn)整頓，嚴(yán)格處罰，具備安全條件后，方可重新生產(chǎn)，嚴(yán)防出現(xiàn)因坍塌、滑坡導(dǎo)致較大以上事故發(fā)生。通過嚴(yán)格執(zhí)法，促使企業(yè)落實重大安全隱患整改責(zé)任，使企業(yè)具備安全生產(chǎn)基本的保障條件。

抓住安全薄弱環(huán)節(jié)。要牢牢抓住經(jīng)常導(dǎo)致事故發(fā)生的薄弱環(huán)節(jié)進行監(jiān)管執(zhí)法，就是要認(rèn)真總結(jié)分析事故發(fā)生的原因，充分吸取教訓(xùn)，切實提高監(jiān)管執(zhí)法的針對性。根據(jù)地下礦山經(jīng)常發(fā)生冒頂片幫、透水、高處墜落等事故的情況，要重點加強對采礦方法、頂板支護情況、采礦工作面和掘進工作面的現(xiàn)場管理情況、探放水措施建立和落實情況、作業(yè)人員教育培訓(xùn)情況等進行檢查，督促企業(yè)主動開展安全隱患排查治理，及時消除事故隱患，避免事故發(fā)生；根據(jù)露天礦山經(jīng)常發(fā)生坍塌、高處墜落、物體打擊等事故情況，重點加強對開采方式、排險情況、安全防護設(shè)備佩戴使用情況、現(xiàn)場管理等情況的監(jiān)管執(zhí)法，督促企業(yè)落實相關(guān)的整改措施，防止同類事故反復(fù)發(fā)生。

抓牢企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。要牢牢抓住企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實的實際情況進行監(jiān)管執(zhí)法，主要是針對企業(yè)安全管理機構(gòu)、人員不落實，安全生產(chǎn)崗位責(zé)任制和管理制度不健全，安全隱患排查治理不及時，作業(yè)人員安全教育培訓(xùn)不到位，安全設(shè)施設(shè)備投入不足，技術(shù)力量缺乏等問題開展專項監(jiān)管執(zhí)法，要求企業(yè)限期整改，解決非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)無人抓、不會抓、抓不到位的問題，切實提高企業(yè)自身排查治理隱患的能力，提高企業(yè)有效預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的水平。

由“差”到“好”

由于受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，湘西州非煤礦山企業(yè)普遍規(guī)模小、安全基礎(chǔ)薄弱、人員素質(zhì)較低，管理水平差，如何以一種有效的方式來把這些問題統(tǒng)籌起來解決，并從根本上解決好，是近年來我們一直在思索的問題。筆者認(rèn)為國家安監(jiān)總局推行的安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是提升非煤礦山企業(yè)本質(zhì)安全最有效的方法。根據(jù)湘西州的實際情況，要抓好這項工作，務(wù)必做好以下幾點：

加強宣傳，搞好培訓(xùn)。要充分利用各類會議和新聞媒體，大力宣傳《國務(wù)院安委會關(guān)于深入開展企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》（安委〔2011〕4號）等文件精神，宣傳好安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目的、意義、作用和具體標(biāo)準(zhǔn)要求，幫助礦山企業(yè)主算好安全賬、經(jīng)濟賬和社會效益賬，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部和礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人深刻認(rèn)識到安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是全面改善企業(yè)安全生產(chǎn)條件，同時也使其認(rèn)識到開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的必要性、緊迫性，是一項強制性，而且必須推廣的工作。安監(jiān)部門也要深入基層、企業(yè)，加強對重點地區(qū)和重點企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)專題培訓(xùn)和服務(wù)指導(dǎo)。采取集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)、組織外出參觀學(xué)習(xí)、請進專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場指導(dǎo)等方式開展教育培訓(xùn)，讓企業(yè)負(fù)責(zé)人和相關(guān)管理人員掌握安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基本要求和規(guī)定，提高企業(yè)安全管理人員和從業(yè)人員的技能素質(zhì)，從而有效推進安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。

抓好示范，典型引路。安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，相對原來的管理方法來說，是一項全新的方法。要在全面動員、全面部署的同時，對所轄礦山企業(yè)進行詳細(xì)的摸底和認(rèn)真地分析，根據(jù)安全生產(chǎn)狀況、規(guī)模、管理等具體實際，按好、中、差進行分類，制定安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實施方案，采取“先大后小、先易后難、先好后差”的順序，按照宣傳動員、調(diào)查摸底、辦好試點、組織參觀、技術(shù)培訓(xùn)、全面推進的要求，有計劃、分步驟地穩(wěn)步開展，從而全面推進工作。

加強指導(dǎo)，限期達(dá)標(biāo)。按照國家安監(jiān)總局的規(guī)定，在2013年底，非煤礦山企業(yè)要全面達(dá)到最低安全等級標(biāo)準(zhǔn)的工作目標(biāo)，各級安監(jiān)部門要結(jié)合安全生產(chǎn)行政許可和監(jiān)管執(zhí)法工作，加強指導(dǎo)、檢查和督促，對未開展安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的企業(yè)要及時下達(dá)整改指令文書，依法強制開展安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；對安全標(biāo)準(zhǔn)化未達(dá)標(biāo)的企業(yè)，一律不再辦理延期換證工作；對達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)化等級要求的企業(yè)，在延期換證時給予優(yōu)惠政策。我們要通過安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實現(xiàn)依法關(guān)閉取締一批，責(zé)令停產(chǎn)整頓一批，改造提升一批，鞏固發(fā)展一批，從而實現(xiàn)全州非煤礦山企業(yè)本質(zhì)安全水平全面提高，確保安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。