非直管行業(yè)領(lǐng)域事故不應(yīng)追責(zé)安全監(jiān)管部門

文／喻樹長 湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局

非直管行業(yè)領(lǐng)域事故不應(yīng)追責(zé)安全監(jiān)管部門

文／喻樹長 湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的深入發(fā)展，科學(xué)發(fā)展、以人為本作為我黨的基本執(zhí)政理念逐步成為全社會的共識，安全生產(chǎn)工作特別是事故問責(zé)日益成為社會關(guān)注的焦點。各負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)尤其是承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)部門的同志倍感責(zé)任和壓力。對于非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的事故，各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，既是一個重要的法律問題，也是一個迫切需要厘清的現(xiàn)實問題。本人認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)法律法規(guī)和責(zé)任體系，對非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的事故，安全監(jiān)管部門不應(yīng)當(dāng)被追責(zé)。

對非直管行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作，各級安全監(jiān)管部門不是法定的執(zhí)法主體。按照《安全生產(chǎn)法》第九條的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。綜合監(jiān)管只是安監(jiān)部門代表同級政府對安全生產(chǎn)工作實施牽頭歸總，承擔(dān)的主要是綜合、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)職責(zé)，綜合監(jiān)管的對象是下級人民政府和同級職能部門的安全生產(chǎn)工作，對非直管行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有直接的行政許可和執(zhí)法檢查權(quán)。同時，實施綜合監(jiān)管的主體是不具備執(zhí)法主體資格的各級安委會辦公室。因此，綜合監(jiān)管主要是一種工作要求而不是實體執(zhí)法。其他負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門則依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，行使直接的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力。以煤礦安全生產(chǎn)為例，國家安全監(jiān)管總局和國家煤礦安監(jiān)局對全國下發(fā)的關(guān)于煤礦事故方面的通報，受文單位從來就只有各產(chǎn)煤省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)煤礦安全監(jiān)管部門和煤炭行業(yè)管理部門，各省級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，司法部直屬煤礦管理局，有關(guān)中央企業(yè)。安全監(jiān)管部門作為綜合監(jiān)管部門，一直以來都不是煤礦安全事故通報的受文單位，根本原因就在于安監(jiān)部門并非煤礦安全生產(chǎn)的執(zhí)法主體單位。相應(yīng)地，對于道路和水上交通、火災(zāi)等其他非直管行業(yè)領(lǐng)域，國家一般都是以國務(wù)院安委會辦公室的名義進(jìn)行通報，對各級安委會發(fā)文提出工作要求。各級安委會辦公室、安委會具體承擔(dān)著綜合監(jiān)管的職責(zé)，但又是一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的事故調(diào)查責(zé)任。按照職責(zé)法定、權(quán)責(zé)對等的原則，非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的事故，原則上不能追究安全監(jiān)管部門的責(zé)任。

從事故調(diào)查的規(guī)則看，安全監(jiān)管部門只能按照“一崗雙責(zé)”的要求承擔(dān)責(zé)任，不能對所有事故承擔(dān)無限責(zé)任。根據(jù)國家有關(guān)法律和部門職責(zé)的規(guī)定，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、直接監(jiān)督監(jiān)察的權(quán)力和責(zé)任邊界是清楚明晰的，一崗雙責(zé)、各司其職、各負(fù)其責(zé)已經(jīng)成為各級各部門各單位的共識和實際操作。在現(xiàn)行制度下，各職能部門的職責(zé)是法定的，權(quán)力是有限并受到嚴(yán)格監(jiān)督的，在事故調(diào)查中承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是有限的。以國家賦予的有限權(quán)力，任何一個部門和單位都不可能承擔(dān)無限的責(zé)任。根據(jù)《企業(yè)職工傷亡事故調(diào)查分析規(guī)則》（GB 6442-86），事故直接原因一般包括企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)，事故的間接原因一般包括技術(shù)和設(shè)計上的缺陷、教育培訓(xùn)不夠、勞動組織不合理、對現(xiàn)場工作缺乏檢查或指導(dǎo)錯誤、沒有安全操作規(guī)程或不健全、沒有或不認(rèn)真實施事故防范措施、對事故隱患整改不力等。根據(jù)這一規(guī)則，事故原因和責(zé)任分析明確的是企業(yè)主體責(zé)任和直接監(jiān)管部門的責(zé)任。一般而言，凡是直接監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生事故，除追究企業(yè)及其負(fù)責(zé)人、具體操作人員第一位的責(zé)任外，各負(fù)有直接安全監(jiān)管職責(zé)的部門只要存在履行法定職責(zé)不到位的情況，一般也要實行責(zé)任追究。安全監(jiān)管部門如果對法定職責(zé)范圍內(nèi)的非煤礦山、煙花爆竹、危險化學(xué)品和輕工、建材、有色、冶金等工貿(mào)行業(yè)的安全生產(chǎn)履行職責(zé)不認(rèn)真不到位，毫無疑問同樣也要受到責(zé)任追究。但對非直管的交通、建設(shè)、特種設(shè)備、消防等行業(yè)領(lǐng)域，安監(jiān)部門只能通過安全督查、宣傳教育、工作要求、目標(biāo)考核等措施推動下級政府和同級部門履責(zé)，不享有直接監(jiān)管部門的行政許可、執(zhí)法檢查和行政處罰職權(quán)。如果非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生事故也要對安全監(jiān)管部門追責(zé)，這既不符合權(quán)責(zé)對等的原則，也不符合國家關(guān)于事故調(diào)查的規(guī)則，問責(zé)范圍的無限擴(kuò)大必將導(dǎo)致全體安監(jiān)人員的職業(yè)恐慌和安監(jiān)隊伍不穩(wěn)。

從多年來事故調(diào)查的實際操作情況看，非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的事故鮮有追究安監(jiān)部門安全監(jiān)管人員責(zé)任的先例。2007年導(dǎo)致64人死亡的湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8·13”特別重大坍塌事故，司法機(jī)關(guān)處理24人，黨紀(jì)政紀(jì)處理33人，沒有一位安監(jiān)系統(tǒng)工作人員受到處理。2010年導(dǎo)致58人死亡的上海“11·15”特別重大火災(zāi)事故，國務(wù)院批復(fù)處理54名責(zé)任人，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。2010年導(dǎo)致33人死亡的遼寧省阜新市“5·23”特別重大道路交通事故，29名責(zé)任人受到處理，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。2007年導(dǎo)致105人死亡的山西省臨汾市洪洞縣瑞之源煤業(yè)有限公司“12·5”特別重大瓦斯爆炸事故，78名責(zé)任人被追究，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。 2008年導(dǎo)致72人死亡的“4·28”膠濟(jì)鐵路特別重大交通事故，國務(wù)院批復(fù)對37名事故責(zé)任人予以責(zé)任追究，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。從湖南省近十年來發(fā)生的各類道路交通、水上交通、消防火災(zāi)、建筑施工事故調(diào)查處理的結(jié)果來看，還沒有一例處理過安監(jiān)系統(tǒng)的工作人員。這也充分說明，在事故調(diào)查的實際操作過程中，事故責(zé)任的追究主要遵循企業(yè)主體責(zé)任、部門直接監(jiān)管責(zé)任和政府屬地管理責(zé)任的原則進(jìn)行合理科學(xué)地劃分，對于非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的事故，一般不追究綜合監(jiān)管部門相關(guān)人員的責(zé)任。

綜上所述，在生產(chǎn)安全事故調(diào)查過程中，各級各相關(guān)部門要嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定和我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制的實際，實事求是，客觀公正，準(zhǔn)確定位，合理追責(zé)。既要通過事故調(diào)查處理查明事故原因，分清事故責(zé)任，處理相關(guān)責(zé)任人，完善事故防范措施，改進(jìn)安全生產(chǎn)工作，又要通過權(quán)責(zé)分明、精確打擊的責(zé)任追究，推動企業(yè)主體責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和政府屬地管理責(zé)任的真正落實。當(dāng)然，對非直管行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的事故不予追究責(zé)任，并不能否定和削弱安監(jiān)部門綜合監(jiān)管的重要性。理論上而言，相關(guān)職能部門都是執(zhí)法主體，自然應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國家的法律法規(guī)和規(guī)章，沒有必要安全監(jiān)管部門再來行使綜合監(jiān)管職權(quán)。但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)實和在現(xiàn)行的制度框架下，推動企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任的落實仍然是安全生產(chǎn)領(lǐng)域一個突出的根本問題。安監(jiān)部門要大膽創(chuàng)新，放下怕?lián)?zé)任的思想包袱，積極主動爭取監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政效能監(jiān)察權(quán)威，積極主動爭取同級黨委政府督查室的支持，切實加強(qiáng)對下級政府和同級部門安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和溝通服務(wù)，推動各級各部門全面認(rèn)真履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)，推動全社會形成齊抓共管安全生產(chǎn)工作的合力。

編者按：

建立問責(zé)制是現(xiàn)代政治文明和法治社會的重要標(biāo)志。近年來，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，總會有相當(dāng)一批當(dāng)事人由于違法行政、疏于管理、執(zhí)行不力、處置不當(dāng)?shù)仍蚨艿教幚怼！皢栘?zé)”刮起的風(fēng)暴已成為街談巷議的高頻話題，“有權(quán)必有責(zé)，出事要問責(zé)”已逐漸成為共識。但是，要問責(zé)，更要科學(xué)問責(zé)。科學(xué)問責(zé)的實質(zhì)就是，要建立權(quán)力與責(zé)任相同步的工作機(jī)制，要以常態(tài)化、規(guī)范化的問責(zé)方式，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，形成制度化的硬規(guī)定。

■責(zé)任編輯 鐘金花