非直管行業領域事故不應追責安全監管部門

文／喻樹長 湖南省安全生產監督管理局

非直管行業領域事故不應追責安全監管部門

文／喻樹長 湖南省安全生產監督管理局

隨著社會主義市場經濟和民主政治的深入發展，科學發展、以人為本作為我黨的基本執政理念逐步成為全社會的共識，安全生產工作特別是事故問責日益成為社會關注的焦點。各負有安全監管職責尤其是承擔綜合監管職責部門的同志倍感責任和壓力。對于非直管行業領域發生的事故，各級安全生產監督管理部門是否應當承擔相應的責任，既是一個重要的法律問題，也是一個迫切需要厘清的現實問題。本人認為，根據現有的安全生產法律法規和責任體系，對非直管行業領域發生的事故，安全監管部門不應當被追責。

對非直管行業領域的安全生產工作，各級安全監管部門不是法定的執法主體。按照《安全生產法》第九條的規定，縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。綜合監管只是安監部門代表同級政府對安全生產工作實施牽頭歸總，承擔的主要是綜合、協調、監督、指導、服務職責，綜合監管的對象是下級人民政府和同級職能部門的安全生產工作，對非直管行業領域內的生產經營單位沒有直接的行政許可和執法檢查權。同時，實施綜合監管的主體是不具備執法主體資格的各級安委會辦公室。因此，綜合監管主要是一種工作要求而不是實體執法。其他負有安全監管職責的部門則依照有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理，行使直接的監督執法權力。以煤礦安全生產為例，國家安全監管總局和國家煤礦安監局對全國下發的關于煤礦事故方面的通報，受文單位從來就只有各產煤省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團煤礦安全監管部門和煤炭行業管理部門，各省級煤礦安全監察機構，司法部直屬煤礦管理局，有關中央企業。安全監管部門作為綜合監管部門，一直以來都不是煤礦安全事故通報的受文單位，根本原因就在于安監部門并非煤礦安全生產的執法主體單位。相應地，對于道路和水上交通、火災等其他非直管行業領域，國家一般都是以國務院安委會辦公室的名義進行通報，對各級安委會發文提出工作要求。各級安委會辦公室、安委會具體承擔著綜合監管的職責，但又是一個議事協調機構，不應當承擔相應的事故調查責任。按照職責法定、權責對等的原則，非直管行業領域發生的事故，原則上不能追究安全監管部門的責任。

從事故調查的規則看，安全監管部門只能按照“一崗雙責”的要求承擔責任，不能對所有事故承擔無限責任。根據國家有關法律和部門職責的規定，安全生產綜合監管、直接監督監察的權力和責任邊界是清楚明晰的，一崗雙責、各司其職、各負其責已經成為各級各部門各單位的共識和實際操作。在現行制度下，各職能部門的職責是法定的，權力是有限并受到嚴格監督的，在事故調查中承擔的責任也應當是有限的。以國家賦予的有限權力，任何一個部門和單位都不可能承擔無限的責任。根據《企業職工傷亡事故調查分析規則》（GB 6442-86），事故直接原因一般包括企業生產經營過程中存在的人的不安全行為和物的不安全狀態，事故的間接原因一般包括技術和設計上的缺陷、教育培訓不夠、勞動組織不合理、對現場工作缺乏檢查或指導錯誤、沒有安全操作規程或不健全、沒有或不認真實施事故防范措施、對事故隱患整改不力等。根據這一規則，事故原因和責任分析明確的是企業主體責任和直接監管部門的責任。一般而言，凡是直接監管行業領域發生事故，除追究企業及其負責人、具體操作人員第一位的責任外，各負有直接安全監管職責的部門只要存在履行法定職責不到位的情況，一般也要實行責任追究。安全監管部門如果對法定職責范圍內的非煤礦山、煙花爆竹、危險化學品和輕工、建材、有色、冶金等工貿行業的安全生產履行職責不認真不到位，毫無疑問同樣也要受到責任追究。但對非直管的交通、建設、特種設備、消防等行業領域，安監部門只能通過安全督查、宣傳教育、工作要求、目標考核等措施推動下級政府和同級部門履責，不享有直接監管部門的行政許可、執法檢查和行政處罰職權。如果非直管行業領域發生事故也要對安全監管部門追責，這既不符合權責對等的原則，也不符合國家關于事故調查的規則，問責范圍的無限擴大必將導致全體安監人員的職業恐慌和安監隊伍不穩。

從多年來事故調查的實際操作情況看，非直管行業領域發生的事故鮮有追究安監部門安全監管人員責任的先例。2007年導致64人死亡的湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8·13”特別重大坍塌事故，司法機關處理24人，黨紀政紀處理33人，沒有一位安監系統工作人員受到處理。2010年導致58人死亡的上海“11·15”特別重大火災事故，國務院批復處理54名責任人，安監系統無人受到處理。2010年導致33人死亡的遼寧省阜新市“5·23”特別重大道路交通事故，29名責任人受到處理，安監系統無人受到處理。2007年導致105人死亡的山西省臨汾市洪洞縣瑞之源煤業有限公司“12·5”特別重大瓦斯爆炸事故，78名責任人被追究，安監系統無人受到處理。 2008年導致72人死亡的“4·28”膠濟鐵路特別重大交通事故，國務院批復對37名事故責任人予以責任追究，安監系統無人受到處理。從湖南省近十年來發生的各類道路交通、水上交通、消防火災、建筑施工事故調查處理的結果來看，還沒有一例處理過安監系統的工作人員。這也充分說明，在事故調查的實際操作過程中，事故責任的追究主要遵循企業主體責任、部門直接監管責任和政府屬地管理責任的原則進行合理科學地劃分，對于非直管行業領域發生的事故，一般不追究綜合監管部門相關人員的責任。

綜上所述，在生產安全事故調查過程中，各級各相關部門要嚴格依照法律法規的規定和我國安全生產監管監察體制的實際，實事求是，客觀公正，準確定位，合理追責。既要通過事故調查處理查明事故原因，分清事故責任，處理相關責任人，完善事故防范措施，改進安全生產工作，又要通過權責分明、精確打擊的責任追究，推動企業主體責任、部門監管責任和政府屬地管理責任的真正落實。當然，對非直管行業領域發生的事故不予追究責任，并不能否定和削弱安監部門綜合監管的重要性。理論上而言，相關職能部門都是執法主體，自然應該嚴格執行國家的法律法規和規章，沒有必要安全監管部門再來行使綜合監管職權。但有法不依、執法不嚴、違法不究的現實和在現行的制度框架下，推動企業安全生產主體責任和部門監管責任的落實仍然是安全生產領域一個突出的根本問題。安監部門要大膽創新，放下怕擔責任的思想包袱，積極主動爭取監察機關的行政效能監察權威，積極主動爭取同級黨委政府督查室的支持，切實加強對下級政府和同級部門安全生產工作的監督檢查、指導協調和溝通服務，推動各級各部門全面認真履行安全生產工作職責，推動全社會形成齊抓共管安全生產工作的合力。

編者按：

建立問責制是現代政治文明和法治社會的重要標志。近年來，在安全生產領域，一旦發生生產安全事故，總會有相當一批當事人由于違法行政、疏于管理、執行不力、處置不當等原因而受到處理。“問責”刮起的風暴已成為街談巷議的高頻話題，“有權必有責，出事要問責”已逐漸成為共識。但是，要問責，更要科學問責。科學問責的實質就是，要建立權力與責任相同步的工作機制，要以常態化、規范化的問責方式，實現權力與責任的統一，形成制度化的硬規定。

■責任編輯 鐘金花