城鎮化不僅要提速更要提質
——對吉林省城鎮化進程的回顧與反思

□費杰

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

城鎮化不僅要提速更要提質
——對吉林省城鎮化進程的回顧與反思

□費杰

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

改革開放以來，吉林省城鎮化進程大大加快，城鎮化率始終排在全國前列。然而，城鎮化水平不僅表現在城鎮化率和城鎮化速度上，更重要的是應體現在質量層面上。目前，吉林省城鎮化率較高而城鎮化質量偏低的問題相當突出。在今后的城鎮化進程中，吉林省應注重解決城鎮化率指標虛高問題，加快發展工業和現代服務業，加強城鎮基礎設施建設，切實提高城鎮居民收入，以促進城鎮化又好又快協調發展。

城鎮化；質量；協調發展

中國高速發展的城鎮化已經遭遇了質量不高和結構失衡等問題，今后必將進入一個從規模擴張到品質提升的整體轉型時期。［1］吉林省是我國城鎮化較早、較快的地區之一，城鎮化率始終排在全國前列。然而，吉林省的城鎮化是不完全的城鎮化，突出表現為城鎮化質量不高。吉林省不僅城鎮化率指標虛高，而且精品城鎮寥寥無幾。比如在2008年的千強鎮評比中，浙江省有334個、江蘇省有232個、廣東省有91個、上海市有83個，而吉林省只有一個，即長春市綠園區西新鎮；在2010年的百強縣評比中，江蘇省數量最多為28個，浙江省25個，山東省27個，吉林省還是只有一個，僅延吉上榜?？梢姡质〉摹扒婃?、百強縣”與發達地區相比太少，這也說明我們的城鎮化質量亟待提高。因此，深入探討和研究城鎮化質量提升問題更具有現實和長遠意義。

一、吉林省城鎮化進程的現狀

2010年底，吉林省城鎮化率已經達到了54%，比建國初期的17.9%提高了36.1個百分點，比全國同期平均水平高出6.5個百分點。目前，在《吉林省城鎮體系規劃》的科學指導和引領下，吉林特色城鎮化建設呈現出一盤棋的發展態勢。把“長吉一體化”和“中部城鎮群”作為吉林特色城鎮化的突破口和戰略重點，引導吉林特色城鎮化按照長吉一體化、市（州）政府所在地區域中心城市和重要節點城市、縣城（縣級市）和中心鎮四個“層次”進行推進。長吉率先帶動，打造“雙核”。延龍圖加快一體，打造國家戰略長吉圖前沿和圖們江地區的核心城市。把琿春、梅河口、撫松、九臺、敦化、大安等城市定位為支點城市，成為發展的新引擎。充分發揮縣城在聯結城鄉中的紐帶作用，培育若干有一定產業基礎和輻射帶動能力、特色鮮明的小城鎮。東部生態帶，在保護中開發；西部草原濕地帶，正在全面恢復生態。如今，全省9個市（州）、長白山管委會和42個縣（市、區）的城鎮化總體發展規劃全部編審完畢，14個市、縣的新一輪城市總體規劃已經批準實施。截至2010年年底，全省規劃統籌推進城鎮化項目1211項，計劃總投資2539.5億元，累計完成投資663.38億元。［2］

吉林省城鎮化發展使城鄉居民普遍受益，生活水平顯著提高。2010年全省城鎮居民人均可支配收入達到15411元，比1978年的321元增長47倍。農民人均純收入達到6237元，比1978年的182元增長33倍，高于全國平均水平318元。城鎮人均住房面積由1978年的3.1平方米增加到2010年的28.41平方米.農村居民人均住房面積由1978年的7.8平方米增加到2010年的22.89平方米。城鄉居民存款由1978年的5.6億元增加到2010年的5203.16億元。［3］

總體來說，吉林省在城鎮化進程中取得了一定的成績，但同時還面臨著諸多困境。比如：產業結構優化升級進展緩慢、工業化經濟比較薄弱、大部分城鎮功能不夠健全、公共服務不夠完善、城市管理相對滯后以及人口集聚能力比較弱等，這些因素使得吉林省的城鎮化只是徒有高城鎮化率的虛名，而在城鎮化的質量和效益方面還存在很多問題。

二、吉林省在城鎮化質量方面存在的主要問題

⒈城鎮化率中統計數據與實際有出入。根據2009年的人口和就業統計年鑒計算，吉林省農村人口進城數量為173萬，對城鎮化的貢獻為6.2個百分點。吉林省跨省人口凈流入51萬，對城鎮化率的貢獻為1.9個百分點。農村人口進城合計對吉林省城鎮化率的貢獻為8.1個百分點。而大量進城務工農民工只是“被城鎮化”了，他們與真正意義上的市民還有著相當大的差別。另外，吉林省在統計過程中，一般將林區、礦區等視為城鎮，而因資源和產業問題，這些區域的人是 “拿著城鎮戶口，過著農村生活”，并非是實際上的城鎮人口。

⒉城鎮化的發展速度比全國慢。從1990年至2010年的城鎮化率變化情況（見下表）可以看出，吉林省這20年之間城鎮化率在逐年提高，前10年發展較快，共提高了7.39個百分點， 而后10年卻只提高了4.34個百分點。這說明，從2000年開始，吉林省城鎮化率提高的速度在減緩，高出全國平均數的額度在不斷縮小，尤其是在過去的5年時間里，城鎮化率僅由52.52%變成54%，5年才增長1.48個百分點，而全國平均水平是每年就增長近1個百分點。

1990年－2010年城鎮化率變化情況 單位：%

⒊產業結構優化升級進展緩慢，非農產業就業吸納能力不強。2010年吉林省非農產業比重為87.8%，［3］雖然比往年有所提高，但較全國仍低2個百分點?，F代服務業的快速發展是我國產業結構調整的突出特征，其在增加就業崗位和方便百姓生活方面發揮了重要作用。2010年，我國第三產業在三次產業中的比重已提高到43%，而吉林省僅為36.3%，較全國低6.7個百分點，很顯然服務業是吉林省的一塊短板。從非農就業比重來看，2009年全國為61.9%，吉林省僅為56.4%，［5］較全國低5.5個百分點。

⒋工業化經濟相對薄弱，產業發展對城鎮化支撐不夠。吉林省目前仍處于工業化中期階段，老工業基地長期積累的體制性、結構性矛盾還沒有從根本上得到解決；總量不大、結構不優、效益不高、活力不足的問題也沒有從根本上得到解決。2010年吉林省GDP占全國的比重僅為2.16%；工業化率僅為43.8%，比沿海發達地區低7－8個百分點；傳統重化工業比重較大，而高新技術制造業占規模以上工業的比重僅為7%，資源性產業和初級產品加工仍然是主體。另外，吉林省的國有及國有控股企業一枝獨大，而民營經濟發展滯后、中小企業數量少。人們常聽到這樣的話：“如果把一汽、吉化等幾個‘大頭’去掉，吉林還有什么？”僅一個長春市，經濟總量就占全省的40%左右，除了長春和吉林兩市，其他地區的人均GDP均低于全省平均水平。如此薄弱的工業經濟在很大程度上制約了吉林省經濟的協調與快速發展，也難以為城鎮化進程提供強有力的產業支撐。

⒌城鎮居民可支配收入較低，且增長幅度滯后于經濟增長速度?！笆濉睍r期，吉林省城鎮居民人均可支配收入就已低于全國平均水平，這種局面一直延續至今，而且差距在逐年擴大。比如從近5年來看，這種差距已由2006年的1984元擴大到了2010年的3698元。根據各省、直轄市2010年國民經濟和社會發展統計公報的有關數據計算，在全國31個省市區中，吉林省城鎮居民可支配收入只排到第24位。即便是省會長春市2010年的人均可支配收入也已經落后到15個副省級城市的倒數第2位，而且只是略高于處于末位的哈爾濱市，由此吉林省其他城市的人均可支配收入可見一斑。另外，城鎮居民收入增長幅度長期滯后于經濟增長速度，2010年，吉林省GDP比上年增長13.7%，而城鎮居民人均可支配收入增長10.0%，低于GDP增長幅度3.7個百分點?？梢哉f，改革開放30多年來，雖然與本省縱向自我比較城鄉居民的生活水平有了顯著提高，但放眼全國與發達省市相比吉林省還是相當落后的。

⒍多數城鎮基礎設施薄弱，公用事業發展水平較低。根據中國統計年鑒顯示的有關數據計算，截至2009年底，吉林省城市用水普及率為88.75%，低于全國7.37個百分點；城市燃氣普及率為85.48%，低于全國5.93個百分點；每萬人擁有公共交通車輛9.56標臺，低于全國1.56輛；人均城市道路面積10.94平方米，低于全國1.85平方米；人均公園綠地面積9.82平方米，低于全國0.84平方米；城市污水日處理能力200.4萬立方米，低于全國192.6萬立方米。在這幾項標志著城市設施水平的指標中，只有“每萬人擁有公共廁所5.40座”這一項指標高于全國平均數，其他指標均低于全國水平。這與吉林省城鎮化率始終排在全國前列的優勢形成了強烈的反差，說明吉林省的城鎮化只是數量上的，尚缺乏應有的質量。

三、促進吉林省城鎮化質量提升的對策與建議

⒈注重解決城鎮化率指標虛高問題，扎實推進城鎮化進程。吉林省已把有效提高林區、礦區等方面城鎮化質量正式納入日程，通過林區、礦區棚改等安居工程，全省已有近4萬戶林、礦工人搬遷到林業局和礦務局所在的城鎮，每天由大巴車接送上班，應該說這部分城鎮化率虛高的成分正在被擠出。但要改變農民工“被城鎮化”的狀況，使其平等地享有城市居民的一切待遇，成為真正意義上的城市市民，仍然任重而道遠。

首先，要千方百計擴大就業，使更多的農民工獲得工作崗位，以保證他們有穩定的收入來源和生活保障。其次，要提高農民工的綜合素質，切實提升他們在城市長久立足和發展的能力。除了上崗培訓和在崗技能提升培訓外，更應注重職業資格等級培訓。還要強化現代思維方式與思想觀念、城市生活常識和法制觀念的教育，同時也要關注農民工的心理健康問題。第三，要以落實公民平等權利為核心，為農民工提供切實有效的服務。有關部門應從就業服務、社會保障、子女義務教育等方面為農民工提供適時到位的貼心服務，并給予必要的人文關懷，幫助他們在城市中更好地生存與發展。第四，要制訂相關法律，加強對農民工的權益保護。逐步取消在就業、居住、社會保障、教育等方面的各種歧視農民工的規定，保障農民工的合法權益，使各種侵犯農民工合法權益的行為都能夠被有效制止，為農民工融入城市提供法律保證。第五，要為農民工市民化營造良好的輿論氛圍。要通過有關文件、報刊以及電視、電臺等各種途徑進行大力宣傳，使全社會充分認識到加快農民工市民化的重要性、必要性和緊迫性。使城鎮居民消除排斥心理，以寬廣的胸懷、包容的氣度與農民工平等交往，從而形成平等友善、和睦相處、共建城市的良好社會氛圍。

⒉加快發展現代服務業，增加非農就業崗位。服務業的繁榮發展是現代化的重要標志，也是產業結構優化升級的重要內容。吉林省服務業發展具有極大的經濟增長和就業增長空間，大力發展服務業是解決吉林省勞動力尤其是非農就業的主要途徑和渠道。吉林省應利用產業特色、區位優勢、比較優勢和發展基礎，優先發展與科技進步相關的新興產業，比如信息產業與各類技術性服務業等；注重發展就業吸納能力強和市場需求大并與居民生活消費密切相關的金融保險業、房地產業、倉儲業和家政服務、養老、社區服務業等。另外，吉林省旅游資源比較豐富，要開闊思路、創新辦法，進一步整合旅游資源，加大基礎設施建設力度，努力打造精品旅游線路和生態、冰雪旅游高端產品，同時強化相關管理服務并加大宣傳推介的力度，盡快把旅游業培育成吉林省的支柱產業，逐步使旅游業成為服務業發展的龍頭。

⒊借鑒先進地區經驗，因地制宜加快工業發展。發達地區工業的主要特點是產業結構優、企業規模大、民營經濟強，而且注重發展特色經濟、優勢經濟、園區經濟和外向型經濟。首先，吉林省應從本地的比較優勢出發，搞好產業定位，明確主攻方向，培育特色產業。在促進現有汽車、石化和農產品加工這三大支柱產業規模和技術升級的同時，全面深入研究并選準有特色和比較優勢的產業，面向全省、全國乃至全球范圍內定向集聚生產要素，重點培育生物醫藥、生物化工、信息產業、新材料產業、新能源產業、新能源汽車產業、節能環保產業等七大戰略性新興產業，形成新的發展優勢。其次，發展園區經濟，打造產業集群。應高標準規劃園區、高水平建設園區。進一步推動現有園區上規模、上檔次、上臺階。打造一流的基礎設施和產業發展環境，提升園區形象，把園區作為對外經濟技術合作和產業結構升級的平臺。第三，加大招商引資力度，不斷擴大利用外資的規模，提高利用外資的檔次，努力爭取一些國際知名大企業和跨國公司前來投資合作?？傊质”仨毻怀龉I化這一主題，以增強綜合實力和核心競爭力為目標，以提高自主創新能力為突破口，以強化項目特別是大項目帶動為抓手，加快建設新型產業基地。［6］推進優勢工業高端化、特色工業集群化和新型工業規?；瑥亩鵀槌擎偦瘎撛煊欣麠l件，并夯實城鎮化產業基礎。

⒋加強城鎮基礎設施建設，提升公共服務水平。市政基礎建設是一個城市重要的硬件條件，也是吸引更多人才和投資的關鍵所在。城市最重要的功能應該是為居民創造一個更好的居住環境，滿足這個城市普通民眾的基本生活需要。因此，要努力完善城市道路、公共交通、供電、供水、供熱、供氣等設施，改善教育、文化、娛樂設施條件，增強綜合功能和承載能力。把保障人民群眾基本公共服務需求作為政府的主要職責，完善公共服務體系，提高全民共享水平。長春、吉林兩市基礎設施的建設水平應力爭達到全國平均水平，其他中心城市和重點鎮應努力達到長春市現有水平。同時，還要進行高效的城市管理。城市管理是政府為保證城市各項功能高效運轉及各項活動有序進行而采取的必要的調控行為，是建設現代文明城市不可缺少的要素。城市發展應改變 “重規劃輕管理”、“重建設輕管理”和“先建設后管理”的狀況，要強化城市規劃實施的監管，創新城市管理模式，擴大公眾參與和民主治理，推行精細化的管理和人性化服務，使城市建設的成果能夠更好地轉化為優質服務并提供給城市居民。要大力提高管理者和市民的素質，促進人與城市和諧發展。

⒌城市建設應體現出個性化特征。吉林省的特色城鎮化建設，其特色不僅體現在“三化統籌”、切合實際地構筑城鎮化新格局和積極鼓勵體制機制創新方面，也應該在具體的城鎮建設上突出特色，引導和保護城市的個性發展和特色發展，避免千城一面。每個城鎮都應有自身的主體思想、主體精神，使人走到城鎮任何角落都有不一樣的感覺，讓人流連忘返。各地應依托本地的資源稟賦、生態特色、歷史文化和城市風貌等，走差異化、特色取勝的發展之路，形成個性化的產業、生態、文化和人居環境。努力打造一批布局合理、特色鮮明、經濟發達、環境優美、具有較強吸納輻射能力的經濟強鎮、區域重鎮和文化名鎮。

⒍多措并舉，全方位提高城鎮居民收入。城鎮居民收入主要由工資性收入、轉移性收入、經營性收入和財產性收入四部分構成。工資性收入是吉林省城鎮居民人均可支配收入的主要構成部分，因此，首先要提高在崗和離退休職工工資。既要適時合理地提高公務員津貼、補貼及事業單位績效工資水平，同時也要不斷提高企業的經濟效益，建立健全企業職工工資正常增長機制，并逐步提高企業職工最低工資標準和離退休人員待遇。其次要切實做好就業再就業工作，努力讓更多的勞動者獲得工作崗位。應實施更加積極的就業政策，努力創造更多的就業崗位，開辟更多的就業渠道；做好重點就業群體的就業工作，重點關注高校畢業生、農民工和就業困難人員的就業情況；加強職業技能培訓和公共就業服務體系建設。第三要保證政府的失業救濟金、低保以及其他生活類補助等及時足額到位，增加城鎮居民的轉移性收入。第四要支持和幫助群眾努力創業，增加經營性收入。第五要鼓勵群眾利用財產進行投資，增加財產性收入。

事實上，吉林省城鎮居民可支配收入較低的深層原因主要還是經濟發展相對滯后，而經濟的又好又快發展才是居民收入水平不斷提高的根本保證。今后，應通過GDP和財政收入的快速增長來增強全省經濟實力和財政支付能力，以經濟發展帶動各級財力不斷增強，為促進城鄉居民增收提供堅實的財力支撐。同時應實現城鎮居民收入與GDP增長同步，讓人民群眾真正享受到高收入帶來的高品質生活。

⒎構建一套科學系統的指標體系，定期對全省各級行政區域的城鎮化進程進行綜合評價。目前，全國和全省還沒有一套統一的、權威的城鎮化進程評價體系。吉林省可根據城鎮化的概念和內涵，從經濟發展、社會發展、人口素質、人民生活、城市基礎設施及城市生態環境等方面，參考北京、天津、上海、廣州等發達地區及大城市的做法及經驗，探索制定出檢驗和評價吉林各地城鎮化發展狀況和水平的綜合評估指標，以全面掌握和監測吉林省城鎮化的動態進程，使各級黨政機關及社會各界奮斗有目標、決策有參考、評價有依據、工作有底數。從而促進城鎮化健康快速發展，切實提高城鎮化質量。

［1］2010年城市藍皮書［M］.社會科學文獻出版社，2010.

［2］城鎮化建設風生水起［N］.吉林日報，2010－12－25.

［3］中共吉林省委黨史研究室編.執筆：王永君，李磊，吳言洪.砥礪奮進九十載 勵精圖強著華章——中國共產黨在吉林的90年［EB／OL］.國務院振興東北辦公室網站，2011－06－14.

［4］2010年吉林省國民經濟和社會發展統計公報［N］.吉林日報，2011－03－09.

［5］中國統計年鑒2009［M］.中國人民共和國國家統計局，2009.

［6］孫政才.在吉林省委九屆十次全會上的講話［N］.吉林日報，2010－08－25.

（責任編輯：高 靜）

Urbanization not only to Increase Speed but also to Improve the Quality——Review and Reflection on the process of Jilin′s Urbanization

Fei Jie

Since reform and opening up，Jilin greatly accelerate the process of urbanization，the urbanization rate has ranked in the nation.However，the level of urbanization，not only in the speed of urbanization and urbanization，more importantly，should be reflected in the quality level.Currently，the province＇s urbanization rate higher and the problem of low quality urbanization is quite prominent.In the future the process of urbanization，the urbanization rate in Jilin Province should focus on solving the problem unrealistically high targets，accelerate the development of industry and modern service industry，strengthening the urban infrastructure，and effectively improve the income of urban residents，in order to promote sound and rapid urbanization coordination development.

urbanization；quality；coordinated development

F127

A

1007－8207（2011）11－0061－04

2011－08－20

費杰 （1963—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）經濟與社會發展戰略研究所副研究員，研究方向為區域經濟。

本文系吉林省委黨校 （吉林省行政學院）校 （院）級一般課題 “吉林省城鎮化質量提升問題研究”的階段性成果，項目編號：20111211。