山西構建煤炭開發生態環境補償機制的實踐與完善建議

王宏英 曹海霞

（1.山西省發改委宏觀研究院，山西省太原市，030002；2.山西省社會科學院能源經濟研究所，山西省太原市，030006）

山西構建煤炭開發生態環境補償機制的實踐與完善建議

王宏英1曹海霞2

（1.山西省發改委宏觀研究院，山西省太原市，030002；2.山西省社會科學院能源經濟研究所，山西省太原市，030006）

2007年3月，經國務院批準，山西被列為國家煤炭工業可持續發展試點。通過試點工作的探索和實踐，煤炭資源管理得到加強，礦山環境保護工作成效明顯，生態環境補償機制初步形成，介紹了實踐經驗。對完善生態環境補償機制提出了建議。

山西 煤炭開發 生態環境 補償機制

山西是我國重要的能源大省，煤炭資源儲量大、分布廣、品種全、質量優、易開采。全省含煤面積6.2萬km2，占國土面積的40.4%，119個縣（市、區）中有94個縣（市、區）賦存有煤炭資源。建國以來，山西共采煤120億t，外送90億t，煤炭產量占到全國煤炭總產量的1／4～1／3，煤炭外輸量占全國省際間凈調出量的70%以上，為全國經濟發展提供了強大的能源支撐，做出了突出的貢獻。然而，由于多年來高強度、粗放式、大規模的開采，山西煤炭開發帶來了十分嚴重的生態環境問題，可持續發展面臨的矛盾日益突出，構建生態環境補償機制十分必要。

1 構建生態環境補償機制的必要性

隨著長時間、大規模、高強度、粗放型開采，山西煤炭資源瓶頸日漸顯現。表現在：一是資源儲量有限，優質資源儲量大幅下降。山西省累計查明資源儲量中，查明保有資源儲量2652.84億t，其中生產和在建礦井占用1151.17億t，尚未利用1501.67億t。埋層淺、品質優的大同侏羅紀煤炭資源在連續30多年的高強度開采后，資源儲量已所剩不多，可供開采年限不足10年。以后可開采的煤炭資源將以石炭二疊紀的高灰、高硫煤炭資源為主，且開采深度和難度加大。此外，山西稀缺主焦煤資源也面臨著枯竭危機，按現有的資源消耗規模預計，開采僅可維持約54年。二是精查儲量不足，后備儲量緊張。目前經勘探證實的儲量中，精查儲量僅占30%，且大部分已經開發利用，煤炭后備儲量緊張。

另一方面，煤炭開采對山西省的生態環境破壞也日益嚴重。煤炭開采造成的生態環境問題主要集中在水資源破壞、地表沉陷、水土流失、煤矸石堆積、植被破壞、生物多樣性減少、濕地縮減、大氣和水環境污染等方面。有資料顯示，山西省由于采煤排水引起礦區地下水位下降，對山西省水資源的破壞面積已達20352km2，占全省國土總面積的13%；累計采空塌陷面積已經超過5000km2，每年約新增采空塌陷面積100km2，嚴重地質災害區域達2940km2以上；煤矸石累計堆存約11.4億t，且每年還以300萬t的速度遞增；全省水土流失面積達10.8萬km2，占全省總面積的69%；大量的礦井排水嚴重污染了地表水體，全省幾乎所有河道都受到了污染，受污染河流長達3753km。

不僅如此，山西嚴重的資源破壞和環境污染還造成了重大的經濟損失。經測算，2005年，山西省每挖1t煤造成的環境污染、水資源破壞、生態破壞及地表塌陷等經濟損失為53.57元，其中：水資源破壞損失13.04元，土地塌陷損失4.67元，煤矸石堆存損失5.25元，大氣污染損失7.41元，水質污染損失3.30元，生態破壞損失19.90元。2005年采煤生態環境總損失達295.84億元。1978－2005年，全省共產煤近80億t，由此造成的生態環境損失高達4286億元。2005年山西煤炭開采造成的生態環境損失見表1。在這種背景下，山西資源型經濟轉型迫在眉睫，對煤炭資源開發引發的生態環境惡化進行補償勢在必行。

表1 2005年山西煤炭開采造成的生態環境損失

2 建立煤炭開采生態環境補償機制的實踐與成效

2007年3月，經國務院批準，山西省被列為國家煤炭工業可持續發展試點。試點政策主要包括4項內容：征收煤炭可持續發展基金、有償出讓煤炭資源礦業權、提取礦山環境治理恢復保證金和提取煤礦轉產發展資金。這項統籌資源開發、環境補償、轉產發展的綜合性經濟政策為推動山西經濟社會轉型、構建資源補償與生態環境恢復的長效機制奠定了基礎。

2.1 推進煤炭資源有償使用與合理開發，資源補償機制初步形成

通過試點工作的探索和實踐，煤炭資源管理得到加強，煤炭礦業權有償使用制度得到推行，煤炭資源整合全面完成，資源利用效率持續提升，資源資產化和市場化管理不斷完善，初步形成了企業節約和合理開發煤炭資源的機制。2010年與2006年相比，全省煤礦采區回采率由試點前的47%提高到79%；2010年全省原煤入選率達到60%左右，國有重點企業的原煤入選率超過90%。主要采取的措施包括：

（1）著力推進煤炭資源整合和煤礦企業兼并重組，煤炭產業的集中度和產業水平顯著提升。2008年第四季度以來，山西在應對國際金融危機沖擊的同時，以壯士斷腕的決心和勇氣，推進煤炭資源整合和煤礦企業兼并重組。通過這次重組整合，全省礦井數由2600處壓減到了1053處，辦礦主體由2000多家減少到130家，其中：國有辦礦占20%，民營辦礦占30%，股份制企業辦礦占50%。目前，全省30萬t／a以下的小礦井全部淘汰，90萬t／a及以上的綜采機械化礦井占到三分之二，平均單井規模提高到100萬t／a以上，保留礦井全部實現機械化開采。新建礦井準入規模達到300萬t／a，遠遠高于試點政策規定的60萬t／a的標準。2010年，重組后大集團煤炭產量達到了5.22億t，占全省煤炭產量的70.5%，比2006年的39%提高了31個百分點。

（2）大力推行礦業權有償取得制度，發揮利益的調節引導作用。山西省于2004年在全國率先開展了煤炭資源整合和有償使用工作，出臺了《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》以及試行意見和實施方案，實施了煤炭國家規劃礦區管理制度，全省所有縣營及以下煤礦過去無償取得的煤炭礦業權，已全部實現有償使用。對所有新設置的煤炭礦業權，全部根據批準的國家規劃礦區礦業權設置方案進行配置，實行有償出讓，根據市場需求預測，有計劃地采用招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式確定勘查、開采主體。截至2010年底，山西全省已征收采礦權價款353億元。

（3）建立礦業權價款合理分配、使用制度，資源開發利用的約束激勵機制基本建立。建立了煤炭礦業權價款合理分配制度，有償出讓煤炭礦業權收取的價款，由中央和山西省按2∶8比例分成。山西省所得部分，按照《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》規定執行。建立了煤炭礦業權價款合理使用制度。煤炭礦業權價款的省和市、縣各級留成部分除用于礦產資源勘查、開發利用、保護和管理支出以及地質遺跡保護、礦山地質環境治理和地質環境破壞的恢復治理支出外，主要用于解決因采煤引起的生態環境破壞和國有煤炭企業辦社會等歷史遺留問題，以及關閉合法礦井的補償和煤礦所涉及鄉村的地質生態環境治理等。

2.2 建立礦山生態恢復補償機制，生態環境質量顯著改善

建立煤炭開采生態環境恢復補償機制，發展環境友好型煤炭產業，是試點工作的核心目標之一。試點以來，山西省緊緊圍繞這一核心目標，出臺工作方案，編制恢復治理規劃，重點工程項目有序推進，煤炭開采生態環境補償機制日趨完善，礦山環境保護工作成效明顯，生態環境效益開始凸現。2010年與2006年相比，全省大氣污染綜合指數由3.72下降到1.59，降幅達50%以上；11個省轄市的空氣環境質量二級以上天數由246天提高到347天，增加101天，全省11個地級市已全部退出大氣污染最嚴重的前20名，實現了歷史性的跨越。全省水生態系統明顯恢復，地下水超采地區地下水位止降返升，汾河流域地下水位較治理前平均回升3m以上，局部地區地下水位回升達16m，汾河多年季節性斷流后實現了全線復流。主要采取的措施包括：

（1）堅持政策創新，明確政府與企業的治理恢復責任。按照“統籌兼顧、突出重點，預防為主、防治結合，過程控制、綜合治理”的原則，出臺了《山西省煤炭開采生態環境恢復治理規劃》、《山西省煤炭開采企業生態環境恢復治理方案》、《山西省循環經濟發展總體規劃》、《山西省礦山生態環境恢復治理保證金使用實施細則》等一系列規范性文件，合理界定政府與企業責任，完善環境保護目標責任制，利用煤炭可持續發展基金和礦山環境恢復治理保證金，加強產煤地區及跨區域生態環境恢復治理，逐步建立起生態環境恢復補償機制，實現部分外部成本內部化。

（2）加大資金投入，實施跨區域重點治理。試點以來，山西省政府共安排煤炭可持續發展基金156.17億元，用于跨區域的生態環境綜合治理，啟動實施了集中支持汾河流域生態環境治理保護、太原西山地區生態環境綜合整治和10個市的生態環境綜合治理（即“2＋10”工程）、省級“十大造林”綠化工程、六大水利工程、節能減排和淘汰落后產能、循環經濟項目等重點工程。其中林業項目投資25.4億元，共完成造林1080.1萬畝；水利項目投資30.7億多元，全面實施興水戰略。這樣一大批生態環境重大項目的建設，使全省環境質量明顯提高。2010年與2006年相比，全省二氧化硫（SO2）排放量由146.2萬t下降到124.92萬t，化學需氧量（COD）排放量由37.60萬t下降到33.31萬t，降幅分別為14.56%、11.41%。山西全省地表水監測的102個斷面中，水質優良（Ⅰ－Ⅲ類）的35個，增加23個；2010年，國家“十一五”考核的9個省界斷面全部完成考核指標。“十大造林”工程成效顯著，2009年山西省被全國綠化委員會授予“全國生態建設突出貢獻獎”。

（3）加大治理力度，推進礦山生態環境治理修復。省政府出臺《山西省礦山環境恢復治理保證金提取使用管理實施辦法（試行）》、《關于礦山環境恢復治理保證金專戶管理有關事項的通知》。從2007年10月至2010年底，全省共提取礦山環境恢復治理保證金150億元，其中省屬以上國有煤炭企業提取保證金117億元。重點礦區開展了大規模的礦山生態環境恢復治理工作，大同、軒崗、古交等9個采煤沉陷礦區治理開工面積達546萬m2。對全省所有礦區歷史遺留的矸石山全部實施了滅火填埋治理工程，消除了矸石山自燃帶來的空氣污染問題；煤礦生產、生活廢水80%實現了達標排放；開始對采煤引起的5947.6km2水土流失面積進行大規模的生態恢復治理；共創建生態型示范礦井104家。實施煤礦棚戶區改造惠民工程，截至2010年底，安置55291戶，在建41726戶。

3 對策建議

從總體看，經過可持續發展政策試點以來的實踐，山西省生態環境補償工作取得了積極成效，但仍存在一些問題和困難。一是總體上對生態環境補償的內涵與體系認識不到位，補償運行機制與制度建設存在缺失，需要繼續完善資源生態環境補償的長效機制，加強資源生態環境補償的制度建設。二是生態補償政策推進不平衡，試點以來，山西噸煤平均征收煤炭可持續發展基金24元，企業提取礦山環境恢復治理保證金10元，共計34元，對“新賬”實現了部分補償，同時解決了一些局部的遺留問題，但在漸還舊賬方面存在很大差距，仍需要進一步完善政策，避免造成煤炭資源開發中“舊賬未還、新賬又欠”的情況。三是可持續發展試點政策創新有差距，國有重點煤炭企業資源價款處置滯后，礦山環境恢復治理保證金提取使用參差不齊，在一定程度上限制了生態環境補償方面的資金投入。

針對上述問題，特建議采取以下對策。

3.1 進一步加大煤炭可持續發展政策措施推進力度，完善生態環境補償機制

（1）加快市營以上煤礦采礦權有償使用步伐。針對國有地方和國有重點煤炭企業因占有煤炭資源量大、企業全額交納礦業權價款困難的實際，按照國務院及財政部和國土資源部有關規定，全省市營以上煤礦要在兩年內全部實現采礦權有償使用，繳納采礦權價款。

（2）加大礦山環境恢復治理保證金提取和使用管理力度。針對煤礦企業兼并重組整合后出現的新情況和新問題，進一步修訂和完善保證金管理辦法，強化足額提取和專戶存儲工作，進一步明確、規范和細化保證金的使用范圍和使用程序。

3.2 建立煤炭等礦產資源開采綜合補償機制，逐步實現煤炭開采外部成本完全內部化

煤炭等資源型產業的外部不經濟問題，是試點工作的重點問題。山西省通過試點，實現了煤炭開采部分外部成本的內部化，但平均噸煤提取的安全、資源、環境、轉產等費用，尚不能全額補足煤炭的外部成本，且兩者相差較大。建議加大補償力度，構建煤炭等資源開采綜合補償機制，逐步推進煤炭等礦產資源開采成本的完全內部化。

3.3 加大生態環境恢復治理力度，構建防范性、即時性與修復性三類不同性質功能的補償體系

山西煤炭資源開發是一個系統工程，亟需構建防范性、即時性與修復性三類不同性質功能的補償體系。防范性補償是在煤炭資源開發前所采取的旨在防范礦業開發的資源過度損耗與生態環境破壞而給予的預防性補償，此種補償以制度補償、經濟補償為主，包括征收資源補償費、提取礦山環境恢復治理保證金、實施可行性評估、建立生態保護與環境影響評價、發放排污許可證等等。即時性補償是在礦業開發過程中對資源和生態環境損害進行補償，以煤炭開采總量控制、綠色潔凈開發、邊污染邊治理為重點，將污染物的排放控制在安全線以內，補償形式以實物補償、技術補償為主。修復性補償是指在礦業開發后對已經產生的生態環境損害以及各種負面影響進行的事后性補償。其中，能夠追究補償責任主體的，由責任企業進行補償；難以追究補償責任的，則只能由政府或者公眾機構擔負補償責任。對于不可恢復的礦區生態環境系統，往往以資金補償為主。對礦業開發后形成的尾礦庫、排土場、渣場、露天采礦坑等，需要采取綜合整治措施以恢復原有生態系統，一般以實物補償為主。當前，修復性補償比較普遍，但防范性補償更為重要，在下一步工作中需要重點推進。

The exploration and practice on Shanxi building the ecological environment compensation mechanism of coal resources development

Wang Hongying1，Cao Haixia2

（1.Institute of Macro－economy，Shanxi Development and Reform Commission，Taiyuan，Shanxi 030002，China；2.Institute of Energy and Economy，Shanxi Academy of Social Science，Taiyuan，Shanxi 030006，China）

In March 2007，Shanxi were confirmed as a pilot of sustainable development of national coal industry according to the approval of state council.Through the exploration and practice of pilot work，the coal resources management is strengthened，the mine environment protection work is highly effective.The ecological environment compensation mechanism is preliminarily builded in Shanxi.

Shanxi，coal development，ecological environment，compensation mechanism

TD－9

A

王宏英（1964－），山西省太原市人，1986年畢業于青海師范大學，現任山西省發改委宏觀研究院院長，研究員，享受國務院特殊津貼專家。主要研究方向為能源經濟、環境經濟等方面。

（責任編輯 張大鵬）