BOT在礦山環(huán)境治理中的應用

高殿松,蒲含勇

(1.中國地質(zhì)大學 (北京)地球科學與資源學院,北京100083;2.河南省地質(zhì)博物館,河南鄭州450016)

1 礦山環(huán)境問題及恢復治理現(xiàn)狀

據(jù)2007年《中國地質(zhì)環(huán)境公報》數(shù)據(jù),截至2007年底,全國礦業(yè)開發(fā)占用和損壞的土地面積為165.8萬hm2,其中尾礦堆放90.9萬hm2,露天采坑52.2萬hm2,采礦塌陷20.3萬hm2(見圖1)。

圖1 2007年《中國地質(zhì)環(huán)境公報》數(shù)據(jù)

2001～2008年,中央財政共投入資金50億元,下達礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目1418個,用于歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理,項目涉及31個省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山,其中投入煤炭礦山最多。與此同時,各級地方財政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年增加趨勢,自2001年以來,全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財政資金累計達62億元,企業(yè)自籌資金累計達47億元[1]。這些項目的實施在很大程度上改善了礦山環(huán)境,增加了耕地,預防了礦山地質(zhì)環(huán)境災害,保護了人民財產(chǎn)安全,取得了很好的經(jīng)濟、環(huán)境和社會成效。

按照2007年的數(shù)據(jù)計算,全國全年321個項目,投入資金12.9億元,平均每個項目401.9萬元。我國環(huán)境保護投資的主體一直是政府投入,但數(shù)量有限。雖然近年來,我國財政支出中礦山環(huán)境治理投資支出所占比例有所增加,但這部分資金越來越不能滿足日益增長的礦山環(huán)境治理的需要。雖然我國早已建立了治理專項基金,但是效果并不明顯,礦山環(huán)境保護投資只有很少比例的資金來自環(huán)保基金。環(huán)境治理恢復保證金是新礦山和在建礦山未來環(huán)境治理的主要資金來源,對新建和在建礦山環(huán)境治理有很大的幫助,但是我國礦山開發(fā)歷史較長,留有很多的歷史問題,政府每年投入的資金對于當年項目來說已顯不足,對于歷史問題更是顯得杯水車薪。在這樣的背景下,必須引入新的投融資渠道,擴大資金投入,才能從根本上解決我國礦山環(huán)境治理的問題。BOT方式代表著一個完整的主要用于公共設施建設的項目融資模式,在我國引入時間較長,進入不少領(lǐng)域,比如公路建設,污水處理設施,垃圾焚燒廠等,也有很多成功的案例,這為將BOT模式引入礦山環(huán)境治理領(lǐng)域提供了寶貴的經(jīng)驗。

2 BOT融資模式可行性分析

2.1 BOT特點

BOT即 (Build-Operate-Transfer,建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓),BOT實質(zhì)上是基礎(chǔ)設施投資、建設和經(jīng)營的一種方式,以政府和私人機構(gòu)之間達成協(xié)議為前提,政府向私人機構(gòu)頒布特許,允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設某一基礎(chǔ)設施;管理該設施及其相應的產(chǎn)品與服務[2]。政府對該機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務的數(shù)量和價格可以有所限制,但必須保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構(gòu)分擔。但特許期限結(jié)束時,私人機構(gòu)按約定將該設施移交給政府部門,轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。BOT方式無需政府的財政、銀行或其他機構(gòu)提供還款擔保,使投資商直接參與項目,并擁有較大的自主權(quán)和主動權(quán);同時,投資商也可以是多元主體,由此盡可能地分散了投資風險。

2.2 礦山環(huán)境治理項目的特點證明其可行

一方面,對礦山環(huán)境進行治理符合國家可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃,也符合我們廣大群眾對生態(tài)環(huán)境日益提高的要求。可持續(xù)的發(fā)展要求我們必須考慮今后的發(fā)展,礦山開采本來就是一種破壞性的、索取式的開發(fā)活動,礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不可避免地要占用和破壞一定面積的土地,造成礦山環(huán)境的破壞。消除礦業(yè)活動帶來的環(huán)境破壞,合理利用有限的土地資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,已成為擺在我們面前的迫切問題。我國礦山環(huán)境治理的困難在于資金不足,解決資金問題,必須考慮融資,BOT模式在我國已經(jīng)有一定程度的應用,有不少成功的經(jīng)驗可供參考,選擇一個熟悉的融資模式風險更低,成功的可能性更大。

另一方面,礦山環(huán)境治理項目符合BOT融資方式的要求。礦山環(huán)境治理項目BOT融資,具有一般基礎(chǔ)設施BO T融資的特點,如利用資金、風險轉(zhuǎn)移、減輕責任、成本控制、滿足需求、學習先進技術(shù)和管理經(jīng)驗等。BOT項目融資具有建設周期長、經(jīng)濟產(chǎn)出效益相對較低、要求一次性投資數(shù)額較大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)提供國際融資渠道為特點。在國內(nèi)資金緊張的情況下,可以利用項目融資獲取外部資金的支持。把BOT引用到我國森林生態(tài)效益補償制度中來,不僅是可行的,而且也是可能的。

2.3 礦山環(huán)境治理具有效益性

不論是哪種融資模式,授權(quán)方和投資方的最終目的雖然不同,但是都要達到一定目的,這就要求一個項目具有效益性,如果礦山環(huán)境項目不具有效益性這個最基本的特點,BO T融資也就無法達成。

2.3.1 環(huán)境效益

礦山環(huán)境治理需借助工程技術(shù)手段,來恢復或者重建礦山周圍的地貌和生態(tài)環(huán)境,進而消除礦山開發(fā)活動給周圍環(huán)境帶來的影響。但是也可能出現(xiàn)一種情況,就是無法完全恢復,或者說無法恢復,那么,礦山環(huán)境治理工作就變成新建一個礦山環(huán)境,使之具有自然屬性,比如說整理土地、恢復植被、恢復生態(tài)系統(tǒng)。

2.3.2 經(jīng)濟效益

礦山環(huán)境治理是一項有資金及勞動力投入的過程,是一個典型的經(jīng)濟行為。經(jīng)濟行為最顯著的特點就是取得回報。礦區(qū)礦山環(huán)境治理經(jīng)濟效益是指投資行為主體或其他經(jīng)濟行為主體通過對礦區(qū)環(huán)境進行資金、勞動、技術(shù)等的投入所獲得的經(jīng)濟效益。經(jīng)濟效益是BOT融資的最基本的要求。通過礦山環(huán)境治理,整理好的土地可以種植作物;蓄水的池塘可以養(yǎng)殖;山體可以植樹造林,放牧。這部分收入加上政府的環(huán)境投資,構(gòu)成了投資主體的利潤來源。

2.3.3 社會效益

礦區(qū)礦山環(huán)境治理的社會效益是指礦山環(huán)境治理工作實施后,對社會環(huán)境系統(tǒng)的影響及其產(chǎn)生的宏觀社會效應。礦山環(huán)境治理在獲得環(huán)境效益、經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上,從社會角度出發(fā),為促進礦區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增加就業(yè)機會、提高環(huán)境質(zhì)量、促進社會公平等方面都將作出貢獻。礦區(qū)礦山環(huán)境治理的社會效益因涉及的范圍廣,具有明顯的間接性、潛在性和滯后性,且與經(jīng)濟效益、生態(tài)效益交叉,所以對其難以進行評判。但是很明顯,通過礦山環(huán)境治理,不僅可以體現(xiàn)政府的陽光形象,提升政府公信力,也可以明顯地減少礦區(qū)環(huán)境地質(zhì)災害,提高人們生活水平和質(zhì)量,促進社會和諧和穩(wěn)定。

3 礦山環(huán)境治理BOT融資運行設計

3.1 礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式的有關(guān)主體設計

在BOT項目融資方式框架中,最重要的就是確定項目發(fā)起人、項目公司、貸款方三者之間承擔的責任與義務及資金流轉(zhuǎn)的關(guān)系,礦山環(huán)境治理采用BOT方式也必須理清楚這三者之間的關(guān)系。

1)項目發(fā)起人。項目發(fā)起人是項目所在國政府指定的,通過給予項目某些特許經(jīng)營權(quán)和一定數(shù)額從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發(fā)和融資支持的法人主體。在融資結(jié)束后,無償?shù)孬@得項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在我國,礦山開采開發(fā)歸國土資源部管理,也是礦產(chǎn)資源企業(yè)的監(jiān)管部門。鑒于礦山環(huán)境治理成果具有地方行政屬性和環(huán)境效益屬性,所以,可以考慮將國土資源部和環(huán)境部作為BOT融資項目的項目發(fā)起人。

2)項目公司。項目公司是BOT模式的主體,它從項目所在國政府獲得建設和經(jīng)營項目的特許權(quán),負責組織項目的建設和生產(chǎn)經(jīng)營,提供項目開發(fā)所必需的股本資金和技術(shù),安排融資,承擔項目風險,并從項目投資和經(jīng)營中獲得利潤。項目公司一般是專門組織起來的。它的組成以在這一領(lǐng)域具有技術(shù)能力的經(jīng)營公司和工程承包公司作為主體,有時也吸收項目產(chǎn)品或服務的購買者和一些金融性投資者參加。具體到礦山環(huán)境治理項目,需要分兩種情況進行分析,一種情況是礦山正在開發(fā)的或者擬開發(fā)的,產(chǎn)權(quán)歸屬明確,礦山開采企業(yè)負有礦山環(huán)境治理的主要任務和責任,因此,應該將礦山開采企業(yè)作為項目公司。第二種情況是對于歷史遺留的礦山及廢棄礦山,這種礦山因為已經(jīng)停止生產(chǎn),所以應該組建新的開發(fā)公司,具體負責相關(guān)項目的融資和運營。

3)項目的貸款方。BOT模式中的貸款銀行組成較為復雜。除了商業(yè)銀行組成的貸款銀團之外,政府的出口信貸機構(gòu)和世界銀行或地區(qū)性開發(fā)銀行在BOT模式中也不容忽視。貸款的條件取決于項目本身的經(jīng)濟強度、項目公司的經(jīng)營管理能力和資金狀況,但在很大程度上依賴于項目發(fā)起人和所在國政府為項目提供的支持和特許權(quán)協(xié)議的具體內(nèi)容。

除以上三方外,BOT模式在許多情況下通常由項目所在國政府機構(gòu)、擔保受托人、保險公司、有關(guān)國際機構(gòu)、律師、專家及評估咨詢機構(gòu)等參與。他們分別擔當不同的配角,以共同促進BOT模式的實現(xiàn)。

3.2 我國礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式的實施過程設計

采用BO T融資方式進行礦山環(huán)境治理,絕不是將一般基礎(chǔ)設施項目BOT融資方式簡單地與礦山環(huán)境治理對接,而是該方式的再度創(chuàng)新。根據(jù)BOT融資方式的一般原理和操作流程,結(jié)合礦山環(huán)境治理的特點,礦山環(huán)境治理采用BO T的基本運作模式可設計如下:

1)項目立項。由項目發(fā)起人也就是國土資源部和環(huán)境部根據(jù)具體的礦山環(huán)境治理需要、生態(tài)效益、和社會效益規(guī)劃礦山環(huán)境治理項目,并結(jié)合項目投資資金需求,分別由各地發(fā)展改革委員會或國家發(fā)展改革委員會審批立項,并從技術(shù)、經(jīng)濟和法律等方面開展項目的可行性研究和報批。在確定對某一項目采用BOT投資方式后,政府要為公開招標準備,如制作投標申請表、發(fā)出投標通知等,邀請投標者提交具體的設計、建設和融資方案。

2)招標。包括競爭性招標、單一來源采購或某種有限的招標方法。由發(fā)起人以投資的質(zhì)量、成本和及時性以及吸引有誠意的投資者作為設計招標程序的出發(fā)點,根據(jù)實際情況選擇向省內(nèi)、國內(nèi)或國外進行。公開招標的有關(guān)條件,接受有興趣參加投資建設的國內(nèi)外私人企業(yè)、民營企業(yè)或大型企業(yè)集團的項目建設經(jīng)營方案及建議。

3)選標。在收到投標方案后,由投資銀行發(fā)起人組織有關(guān)單位和專家包括政府官員、技術(shù)、財務和法律顧問,對得到的方案進行綜合分析和評價。根據(jù)事先確定的方案,選擇資金雄厚、具有承擔此項目工程經(jīng)驗和能力的國內(nèi)外企業(yè)或由他們組成的項目公司來負責工程的融資、建設、運營和管理。

4)項目開發(fā)。中標企業(yè)可以組成項目公司或確定項目公司結(jié)構(gòu)。政府與選定的投資方就項目各方面 (如工程建設質(zhì)量、投資方式、經(jīng)營期限、違約責任等事項)的條款進行談判和協(xié)商,經(jīng)過特許權(quán)協(xié)議談判并簽訂BOT合同后,項目開始進行財務交割。然后在發(fā)起人參與下,由項目公司選擇國內(nèi)外有實力的單位進行工程設計與承包。

5)項目的建設和經(jīng)營。項目經(jīng)有關(guān)部門批準開工后,在監(jiān)理公司的全程監(jiān)督下,由施工單位進行建設。工程竣工后,項目通過規(guī)定的竣工試驗,項目公司最后接受而且政府也原則上接受竣工的項目,建設階段結(jié)束。項目公司作為業(yè)主,全權(quán)負責項目的建設及項目建成后的生產(chǎn)經(jīng)營,同時負責對其融資部分的債務償還。整個項目運營一直持續(xù)到特許權(quán)協(xié)議期滿。

6)項目的移交。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議,在特許權(quán)期滿后,項目移交給發(fā)起人,之后一切生產(chǎn)經(jīng)營與項目公司無關(guān)。而由發(fā)起人重新組建的企業(yè)負責項目的生產(chǎn)經(jīng)營活動。政府在移交時應注意項目是否處于良好狀態(tài),以使政府能夠繼續(xù)運營該項目。

4 我國礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式預計會遇到的問題

任何事物都有其兩面性,BOT這種項目融資方式有不少優(yōu)點,但其在我國具體操作時會有如下一些問題需要加以考慮。

1)國內(nèi)項目發(fā)起人遇到的問題。這其中包括招標問題,融資成本問題,風險分擔問題和BOT項目的融資途徑的創(chuàng)新等經(jīng)濟方面的問題。

2)項目投資者遇到的問題。如投資回報率等方面限制的法規(guī)問題,外商投資與我國外匯管理政策的不一致問題,價格問題及收益問題,項目公司的資金結(jié)構(gòu)問題。

3)政府面臨的問題。如對政府擔保,BOT項目范圍的限制等政策法規(guī)方面的問題,缺乏系統(tǒng)的項目實施管理體制問題,缺乏實施BOT投資方式的人才問題。總的來說,采用BOT這種融資模式確能做到擴大資金來源、打破壟斷提高效率和工程質(zhì)量,另外實施BO T項目還能在很大程度上減少政府在參與這些基礎(chǔ)設施建設項目中所承擔的風險。雖然現(xiàn)階段我國在實施BOT項目時還存在一系列問題,但BOT項目融資區(qū)別于獲取外國政府或國際金融組織的貸款資金,更具靈活性和針對性,帶有權(quán)益資金的性質(zhì)。對于我國大規(guī)模林業(yè)生態(tài)建設而言,BOT項目融資無疑是一種嶄新的外部資金組織模式。

[1] 中央投入50億治理礦山環(huán)境 [J].環(huán)境工程,2010(02):117.

[2] 王玉紅.BOT項目融資風險控制探討 [J].現(xiàn)代商業(yè),2010(26):176.