地質災害防治工程造價現狀及解決辦法

吳寶和

（中國地質科學院探礦工藝研究所，成都 611734）

地質災害防治工程造價現狀及解決辦法

吳寶和

（中國地質科學院探礦工藝研究所，成都 611734）

討論我國地質災害防治工程造價及其投資制度中的問題，并針對這些問題提出加快定額及相關規范編制的解決辦法。

地質災害防治；工程造價；問題；解決辦法法

根據國務院公布的《地質災害防治條例》［1］規定，地質災害包括自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害。因此地質災害防治工程就是針對上述地質災害所采取專項地質工程措施，控制或者減輕地質災害的工程活動。

我國是世界上地質災害最嚴重、受威脅人口最多的國家之一，地質條件復雜，構造活動頻繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等災害隱患多、分布廣，且隱蔽性、突發性和破壞性強，防范難度大。特別是近年來受極端天氣、地震、工程建設等因素影響，地質災害多發頻發，給人民群眾生命財產造成嚴重損失。僅三峽庫區，庫區前緣高程在175 m以下的崩滑體1 302處，前后投入資金已經有120億。地震、暴雨等也造成了大量的地質災害，特別是汶川“5.12”特大地震后，四川省39個重災市（縣）均不同程度地發生地質災害，目前已經實施治理工程項目2 200多個，工程總投資約114億元。2010年，我國極端天氣事件頻繁，導致部分地區崩塌、滑坡、泥石流等地質災害多發頻發群發，災情之大、傷亡人數之多、損失之慘重為歷史罕見，如2010年甘肅舟曲縣特大泥石流、貴州關嶺“6.28”重大山體滑坡、四川綿竹清平鄉泥石流等。

為了切實保護人民群眾生命財產安全，國務院頒發了《地質災害防治條例》［1］，這是我國政府頒布的第一部地質災害防治條例。2011年6月14日，《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》［2］正式印發，成為繼2003年《地質災害防治條例》［1］頒布后，又一個以國務院名義出臺的地質災害防治工作綱領性文件。該決定專門針對地質災害防治工作出臺的國土資源領域又一綱領性文件，表明了黨中央、國務院帶領全國人民加強地質災害防治工作，確保人民群眾生命財產安全和經濟社會安全穩定發展的堅強決心，是我們做好新時期地質災害防治工作的行動指南，這必將翻開地質災害防治工作到新篇章。

《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》［2］中明確規定加大資金投入和管理。國家設立的特大型地質災害防治專項資金，地方各級人民政府要將地質災害防治費用和群測群防員補助資金納入財政保障范圍，根據本地實際，增加安排用于地質災害防治工作的財政投入。同時，要嚴格資金管理，確保地質災害防治資金專款專用。因此，地質災害防治資金投入和使用需要通過專業的定額、標準和統一的計算規則來管理，而目前我國地質災害防治工程投資計算還沒有專業的定額和標準，這給地質災害防治資金的管理帶來了很大的困難。

1 現狀

1.1 工程費用計算無統一定額、標準

經過近20a的研究和發展，地質災害防治技術得到了大量的積累，逐步形成了相關的技術規范，如《滑坡防治工程勘查規范》、《滑坡防治工程設計與施工技術規范》、《泥石流災害防治工程勘查規范》、《崩塌、滑坡、泥石流監測規范》、《地質災害防治工程監理規范》等。這些規范對地質災害防治工程的勘查、設計、施工和監理等起到了積極的引導作用。但是，我國與之相配套的地質災害防治工程費用的計算目前還沒有統一的定額和標準。

我國地質災害防治工程的費用計算目前主要是參考水利、公路、工民建（市政、建筑）等行業定額或地方定額標準。這些定額在人工、材料、機械的消耗量和費用計取等方面一般都結合了本行業或地方的特點，特別是占工程造價比重約60%～70%的材料，消耗量相差較大。比如在三峽庫區和汶川地震災區的地質災害防治工程在國家確定投資的時候主要使用水利行業的定額。但是到了招投標階段，就會使用地方上的水利定額、公路或市政定額，有的甚至使用建筑定額，這些定額在消耗量、費用構成和取費標準上存在較大差異。因此，在確定投資額階段和使用的資金階段就會存在地質災害防治工程費用問題認識上的混亂，從而會造成地質災害防治工程投資的不可控。

1.1.1 各種定額人、材、機消耗量和價格水平不同

地質災害防治工程常用的治理措施主要有漿砌石擋墻、人工挖孔樁、護坡框格、預應力錨桿、錨索等。這些治理措施在各行業的定額中一般根據自身的生產水平進行定額人、材、機消耗量的測算，各個行業的消耗量有所不同，有關情況如表1所示。

表1 地質防治工程常用治理措施套用各行業定額材料消耗量比較Table 1 Material consumptions for common geo－hazard prevention measures against other sectors

很顯然，公路、水利、工民建三個行業定額消耗量并不相同。由于地質災害工程的復雜性，特別在不同地層情況下，施工企業對坡面修整是不一樣的，因而坡面平整度也就不同。比如，坡面是土層，坡面的平整度就高；如果坡面是巖層，開挖不方便，甚至有的時候是孤石且必須清除，這種情況下邊坡就不平整。很顯然，前者邊坡框格梁混凝土的消耗量相對較小，而后者相對較高。根據筆者對地質災害防治工程的分析統計，混凝土的消耗量一般在105～115m3左右，有的情況下甚至達到120m3，因此，相對于公路、水利和工民建行業來講，該消耗量要高得多。這種情況下，如果單純按照這些行業的定額來確定工程造價，那么業主就有后期索賠或工程質量得不到保證的風險。此時，確定工程造價時就應該調整材料的消耗量，使其接近實際量，從而算出合理的工程造價。由于材料消耗量變化，其他人工、機械的消耗量也應相應按比例變化，這里不再詳細敘述。

人、材、機單價在不同的行業中也有所不同，如水利定額［3］、公路定額［4］的人工費一般按照定額編制年確定單價計算，而市政、建筑定額［5］一般由造價管理部門據市場水平及時進行調整。因此不同的行業的人工費標準相差很大，如都江堰某地質災害防治工程的人工費單價比較如表2。材料和機械費也會由造價管理部門及時調整，但是水利定額在材料費的計算與其他略有不同，其材料價格由材料原價、包裝費、運雜費、采購及保管費率、運輸保險費構成，有可能會根據外購或自采增減相關的費用；公路工程有可能會利用現場的部分材料，同時也可能自采或外購；大部分情況下會外購；工民建（市政、建筑）一般會直接采用造價管理部門頒布的信息價，該信息價根據地區的不同有可能含管理費、運雜費和采保費等。目前地質災害防治工程對材料價格的計算尚無統一的規則，但是大部分沒有考慮到地質災害防治工程的特殊性，有可能存在大量二次搬運的情況，因此實施過程中經常扯皮，預算超概算的現象特別嚴重。

表2 各行業定額人工單價比較（以成都市都江堰為例）Table 2 Labor cost comparison between sectors（in the case of Dujiangyan，Chengdu）

1.1.2 工程類別、工程取費和費用構成不同

我們都知道，工程類別的不同，工程的取費也就相應的不同。因此，工程類別的劃分是工程取費確定的重要依據。根據國務院頒布的《地質災害防治條例》［1］，地質災害按照人員傷亡、經濟損失的大小，分為特大型、大型、中型、小型4個等級。在上述地質災害等級的基礎上，國土資源部在《地質災害治理工程勘查設計施工單位資質管理辦法》［6］中規定：地質災害防治工程分為大、中、小3個類型，大型治理工程總投資在2 000萬元以上，中型地質災害治理工程總投資在人民幣500萬元以上、2 000萬元以下，小型地質災害治理工程總投資在500萬元以下。當然地質災害防治工程的等級還從勘查經費、保護的人員和財產數量等方面進行了劃分，這里不再詳細敘述。從地質災害防治工程的分級等級就可以看出，工程的治理經費一般都不大，一般從數十萬到數百萬不等，最多的也只有幾千萬。但是，地質災害防治工程與其他工程不同，有其特殊性。地質災害防治工程一般都是為了保護人民群眾生命財產安全和經濟社會安全穩定發展，因此在不能實施搬遷的情況下，就必須實施地質災害的防治工程。為了達到該目的，相關配套的設施，如道路、水電、臨時房屋、材料運輸等就必須建設，卻不可能像其他工程一樣進行大規模建設，因此該部分的費用絕對值不高，但相對于整個防治工程的總的治理經費來講，其所占比重往往要高于水利、公路、工民建等行業的工程。相關措施費用及管理費用也高于其他行業的工程。

水利、公路、工民建等行業的工程類別的劃分和工程取費情況詳見表3。費用構成的不同主要體現在費用構成的方式上，特別是臨時設施的費用在各種定額中的差別是比較大的。工程取費及特點詳見表4。

表3 工程類別和工程取費的差別Table 3 Different project types and their costs

從前面的敘述可以看出，地質災害防治工程不能等同于其他行業的工程，其在工程類別、工程規模、特點、費用構成等方面都明顯存在比較大的差異，帶有不確定性，因此不能套用水利、公路或工民建等行業的定額。

1.1.3 新技術、新工藝、新材料、新機械的發展

近幾年，在地質災害防治工程中一些新技術、新工藝、新材料的發展在其他的定額中也無相應的定額或定額不完善，如主動防護網、被動防護網、高強預制格構、格賓擋墻、輕型高強錨索、生態綠化、潛孔錘跟管鉆進等技術。為確保資金的計算口徑的一致性，就需要統一的定額，編制新技術相應的地質災害防治工程的定額十分必要。

1.2 工程量清單項目不規范

目前，地質災害防治工程的工程量清單項目極為不規范，主要表現為清單項目所包括的內容和范圍不統一，或者是清單項目已經為定額消耗量中已經包括在內卻又重復列項目，或者是工程量清單項目缺項，這就會重復計算或少算費用。比如錨桿、錨索，在市政、工民建等行業中鉆孔和錨桿、錨索體是分開列項目的，而在水利行業是合并在一起。又比如材料、土石方的場內運輸已經包括在水利、市政、工民建等行業的定額中，不應重復列清單項目。由于目前沒有標準來規范工程量清單項目，根據筆者從事大量的地質災害防治工程投資審查工作的經驗，這幾種情況在地質災害防治工程的工程量清單中均曾出現過。這對地質災害防治工程投資的確定帶來了很大的難度，也不便于實施過程中的投資控制，特別是工程量清單項目

施工圖列出的工程項目（工程項目所包括的內容和范圍）必須與計量規則中規定的相應工程項目相一致。計算工程量除必須熟悉施工圖紙外，還必須熟悉計量規則中每個工程項目所包括的內容和范圍。

1.3 工程量計算不規范

工程量是指按照事先約定的工程量計算規則計算所得的、以物理計量單位或自然計量單位所表示的工程各個分部分項工程或結構構件的數量。工程量包括兩個方面的含義：計量單位和工程數量。工程計量是地質災害防治工程量清單編制的主要工作內容之一，同時也是工程計價的基本數據和主要依據。工程量的計算應按工程量計算規則進行計算，工程量計算規則就是規定清單項目所包括的工作內容和清單項目的工程量計算規則、計算方法，是工程量計算的準繩。清單項目的工程量是計算和確定各項消耗指標的基本依據，工程量正確與否，直接影響到清單編制的質量和工程造價的正確性。

地質災害防治工程的工程量計算不規范，會使地質災害工程的項目數量差異大。特別是當工程量計算相差較大的時候，投標單位會采取不平衡報價法，這樣造成地質災害防治工程的資金不受控制。如果某項工程采用不同的施工方案，其工程量計算就不同。例如邊坡土石方計算在采用臨時支護和沒有臨時支護的時候的工程量是不同的。采用臨時支護，可能會使土石方量減小，但會增加臨時工程的數量；未使用臨時支護的時候，有可能土石方量較大。因此，有必要對工程量的計算規則進行統一。

1.4 地質災害防治工程投資審查不規范

目前地質災害防治工程投資審查工作主要包括兩個方面：國土資源部或地方國土資源部門確定地質災害防治工程投資額、地方財政部門對縣市國土資源部門使用地災資金的審查。前者審查工作較為規范，一般依據制定的管理辦法或編制辦法進行審查，后者就極為不規范，有的依據上級制定的辦法，也有的依據地方定額或其他行業的定額，或者按照當地財政使用資金方法，隨意減少資金的使用。甚至有的地方會按照審計的方法，即按照審減額來計算審核費用，從而使審核部門隨意核減投資費用。

因此，除了按照正確的方法編制費用，也應該按照統一的方法來審查費用。

2 解決辦法

根據《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》［2］規定，“十二五”期間，基本完成三峽庫區、汶川和玉樹地震災區、地質災害高易發區重大地質災害隱患點的工程治理或搬遷避讓，全面建成地質災害調查評價體系、監測預警體系、防治體系和應急體系；同時還規定科學開展工程治理，加快地震災區、三峽庫區地質災害防治，加強重要設施周邊地質災害防治，積極開展綜合治理，建立健全地面沉降、塌陷及地裂縫防控機制。從上述決定中可以看出，國家對地質災害防治工作的高度重視，資金的投入也將會加大，因此需要盡快根據地質災害防治工程的特點進行地質災害防治工程的概預算定額、工程量計算規則、工程量清單計價等的編制工作。具體情況如下：

（1）地質災害防治工程概預算編制辦法

地質災害防治工程估算、概算和預算的編制辦法，規定不同類型工程的取費費率、人工、材料、機械等的計算標準，提供相關計算表格。

（2）地質災害防治工程概算定額

根據不同類型的項目、施工方法、施工工藝等確定人工、材料、機械的消耗量的概算定額。概算定額主要用于進行地質災害防治工程估算（可行性研究階段）、概算（初步設計階段）的計算。

（3）地質災害防治工程預算定額

根據不同類型的項目、施工方法、施工工藝等確定人工、材料、機械的消耗量的預算定額。預算定額主要用于進行地質災害防治工程施工圖預算、招標控制價等的計算。

（4）地質災害防治工程工程量計算規則

對地質災害防治工程的工程量計算進行統一，避免由于施工方法、施工工藝、計算范圍等的不同造成的工程量差異。

（5）地質災害防治工程工程量清單計價規范

對地質災害防治工程的工程量清單計價進行規范，以提高估算、概算、預算等的編制質量，合理確定工程投資。

（6）地質災害防治工程投資審查技術規范

對地質災害防治工程投資的各階段審查工作進行規范，以確保投資計算的一致性。

3 結論

當前，我國地質災害防治工程的費用計算無統一定額、標準，所參照的水利、公路、工民建等行業的定額由于工程類別、工程取費以及人、材、機消耗量等的不同，工程造價在各地區和工程實施的各階段差別很大；同時，由于工程量清單項目和工程量計算的不規范，也會使工程費用有很大的誤差，甚至出現預算超概算、概算超估算的現象，造成國家對地質災害防治工程的投資不受控。

近年來，國家在地質災害防治方面資金的投入在逐年增加。因此，很有必要對地質災害防治工程造價的編制和審核進行統一和規范，這就需要編制地質災害防治工程概預算定額及相關規范。這將有利于合理確定地質災害防治工程的投資，提高地質災害防治工作效率，降低防治工程的成本，具有重要的現實和長遠意義。

［1］中華人民共和國國務院.地質災害防治條例［S］.2003.

［2］中華人民共和國國務院.國務院關于加強地質災害防治工作的決定［S］.2011.

［3］中華人民共和國水利部.水利建筑工程預算定額、水利建筑工程概算定額、水利工程施工機械臺時費定額、水利工程設計概（估）算編制規定［S］.北京：黃河水利出版社，2002.

［4］中華人民共和國交通部.公路基本建設工程項目概算預算編制辦法、公路工程概算定額、公路工程概算定額、公路工程機械臺班費用定額［S］.北京：人民交通出版社，2007.

［5］四川省建設工程造價管理總站.四川省建設工程工程量清單計價定額［S］.北京：中國計劃出版社，2008.

［6］中華人民共和國國土資源部.地質災害治理工程勘查設計施工單位資質管理辦法［S］.2005.

［7］水利工程工程量清單計價規范（GB50501－2007）［S］.北京：中國計劃出版社，2007.

［8］建設工程工程量清單計價規范（GB50500－2008）［S］.北京：中國計劃出版社，2008.

［9］吳寶和.實施工程量清單計價以后的工程報價與工程管理［J］.西部探礦工程，2004，（4）：199－201.

［10］吳寶和.地質災害防治工程的投資控制［J］.探礦工程（巖土鉆掘工程），2008，（7）：44－45.

PROBLEMS IN THE PROJECT COSTOF GEO－HAZARD PREVENTION AND THEIR SOLUTION

Wu Bao－he
（The Institute of Exploration Technology of CAGS，Chengdu 611734，China）

The article discusses problems in the project cost of geo－hazard prevention and its system in China.To solve these issues，it urges to prepare relevant standards and specifications.

geo－hazard prevention；project cost；problem；solution

P642；X43

A

1006－4362（2011）04－0016－05

2011－10－08 改回日期：2011－11－18

吳寶和（1974－ ），男（漢族），江蘇海安人，中國地質科學院探礦工藝研究所注冊造價師、水利工程造價師，四川省國土資源廳、建設廳、財政廳專家，水利水電建筑工程專業，從事地質災害防治工程研究、設計和施工管理工作，參與四川省地震災后地質災害防治工程資金管理辦法等文件的擬定。